中国将建立存款保险制度 曾酝酿20多年

廿载磨一剑，今朝终出鞘。

11月30日下午5点，国务院法制办公室全文公布《存款保险条例(征求意见稿)》，向社会各界征求意见，标志着酝酿20多年的存款保险制度即将建立。

一项基础制度

世界上110多个国家和地区建立了存款保险制度

存款保险制度又称存款保障制度，通俗地说，是指国家以立法的形式，强制要求银行、信用社等吸收存款的金融机构按规定缴纳保费，形成存款保险基金，当个别银行经营出现问题、存款人利益可能受损时，及时动用存款保险基金向存款人偿付受保存款，并采取必要措施维护存款及存款保险基金安全的制度。

现代意义上的存款保险制度诞生于上世纪大萧条时期的美国。1929年至1933年，美国有9755家银行倒闭，年均倒闭2400多家，存款人和银行业风声鹤唳，陷入极度恐慌。为此，美国于1933年出台《格拉斯—斯蒂格尔法》，成立联邦存款保险公司，将全美97%的存款人纳入保障。这样一来，当银行发生问题时，储户不必盲目挤兑，遏制了恐慌情绪的蔓延，维护了银行体系的稳定。

“存款保险制度建立的最初10年里，美国每年倒闭的银行锐减为50家左右；其后从1945年至1980年，每年只有5家左右银行倒闭”，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁说。

时至今日，存款保险已是市场经济条件下各国普遍实施的、基础性的金融制度。目前，世界上有110多个国家和地区建立了存款保险制度。二十国集团成员中，除南非、沙特和我国外，都已建立了这项制度。

在我国，存款保险制度可谓充分酝酿、坚定前行。早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》就提出，“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。

历经20多年的风雨磨砺，我国存款保险制度终将横空出世。

一次重大改革

有利于更好地保护存款人权益、加强和完善金融安全网、为下一步金融改革创造条件

这是一次意义深远的重大金融改革。

—建立存款保险制度，有利于更好地保护存款人权益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心。

存款保险制度以立法的形式为公众存款安全提供明确的法律保障，有助于形成“存款有安全保障”的稳定预期；同时，要求设立专门的存款保险基金，如果个别金融机构出现问题，最终可用存款保险基金进行及时偿付，有助于保护存款人权益。

“从2008年至2011年底，美国联邦存款保险公司先后关闭了414家银行，平均每三天一家，但却没有一家银行出现挤兑现象，绝大多数储户也没有因为银行倒闭而受到任何影响，存款保险制度在其中居功至伟”，中国银行国际金融研究所副所长宗良说。

—建立存款保险制度，有利于进一步加强和完善我国金融安全网，增强我国金融业抵御和处置风险的能力。

一般来说，完善的金融安全网由中央银行最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度三个部分组成。中央银行可以通过加强宏观管理、提供流动性支持等措施维护银行体系稳定；审慎监管有利于促进银行稳健合规经营；存款保险制度的作用则主要体现在三个方面：

其一，通过宣布明确的法律保障政策，稳定市场和存款人信心，切断恐慌心理和风险的传染链条，防止形成区域性、系统性风险。

其二，通过加强对金融机构的市场约束，促使其稳健经营；同时，及时采取纠正措施，对风险做到“早发现”和“早处置”。

从公布的《存款保险条例(征求意见稿)》看，我国的存款保险制度将实行风险差别费率，对风险较高的金融机构收取较高的存款保险费率，反之，收取较低的存款保险费率；我国的存款保险制度还将具有保费征收、存款赔付、信息收集、核查、风险警示、早期纠正、风险处置等基本职能。

为什么这样设计？这要从美国储贷危机说起。

20世纪80年代，美国放开利率管制，大量金融机构高息揽储，结果形成了大规模的储贷危机，大约3000家储贷机构和银行倒闭。美国从储贷危机中总结教训，于1991年立法引入风险差别费率机制，并赋予存款保险机构适度监管功能。如今，越来越多的国家接受了这两种制度安排。

以存款保险的职能为例，现行存款保险制度大体可分为三种模式。一是“付款箱”，存款保险仅负责在银行倒闭后赔付存款人，典型的如国际金融危机前的英国、澳大利亚；二是“损失最小化”，即存款保险可用多种方式处置倒闭银行，力求损失最小化，典型的如日本、加拿大、法国和俄罗斯等；三是“风险最小化”，除上述功能外，存款保险还具有早期纠正和补充监管功能，典型的如美国、韩国和我国台湾地区等。国际金融危机的经验表明，纯粹的“付款箱”模式只能事后被动赔付，缺乏对问题银行进行早期干预和风险处置的能力。危机后，越来越多的国家积极改革向“风险最小化”模式靠拢。

对金融风险而言，事前防范比事后处置更重要。由于我国的存款保险制度将实行风险差别费率，这一市场化的经济手段将约束金融机构盲目扩张和冒险经营；同时，存款保险作为银行倒闭时最大的利益相关方，具备内在动力加强对风险的识别、预警和早期纠正。这两项设计都有助于更好地事前防范金融风险，使风险少发生、早发现。

其三，通过存款保险这一市场化、专业化的处置平台，能大大降低金融风险的处置成本，实现快速有序的市场化退出。

—建立存款保险制度，还有利于为加快发展民营银行和中小银行、推进利率市场化等下一步金融改革创造环境和条件。

应当看到，建立存款保险制度是发展民营银行和中小银行的重要前提。一方面，存款保险可以抬升中小银行的信用，为其创造公平竞争的环境。

“没有存款保险制度时，储户往往更愿意把钱存入大银行，毕竟其规模大、抗风险能力强、存款不易损失。有了存款保险制度后，无论把钱存入大银行还是中小银行，都由存款保险对储户提供相同的存款保护。从这个意义上说，存款保险对中小银行更有利，它使中小银行克服了规模小等天然缺陷，与大银行站在同一条起跑线上！”魏加宁说，在美国，正是由于有了存款保险制度，促进了公平竞争环境的形成，才使其社区银行多达7000多家，维持了整个金融体系的多样性。

另一方面，大力发展民营银行和中小银行，就要考虑可能出现的风险或退出问题，如果缺乏存款保险制度，可能会形成新的风险隐患。

因此，建立存款保险制度可以为民营银行、中小银行的健康发展提供坚实的制度保障，有助于缓解小微企业和“三农”的融资难、融资贵。

还应看到，建立存款保险制度也能为利率市场化改革提供配套制度支持。

从国际经验看，存款利率市场化将导致银行的存贷款利差在一定时期内持续收窄，对银行盈利基础带来较大冲击。美国在推进利率市场化的进程中，银行数量减少了近50%。而有了存款保险制度，存款人权益将得到更好保障，银行体系将更加健康稳定，有助于为利率市场化改革奠定良好的微观基础，并解除其后顾之忧。

专家认为，当前推出存款保险制度，最大的意义就在于能告别金融风险由政府“隐性买单”的原有做法，完善金融机构市场化退出机制，编织更结实的金融安全网，以此保障中国金融业充分竞争、优胜劣汰，真正提高金融服务实体经济的能力。

一种有力保护

百姓存款比以前更安全，不会引发大范围“存款搬家”，银行保费负担不会转嫁给消费者

对于迎面走来的存款保险制度，存款人普遍有三大疑问，需要正确地加以认识。

疑问之一：以前金融机构出现风险，由中央银行和地方政府全额赔付给个人存款人，现在按照《存款保险条例(征求意见稿)》规定，最高偿付限额为人民币50万元，这是不是意味着存款保险制度建立后，我们的存款更不“保险”了？

答案恰恰相反，存款保险能让我们的存款更保险。

首先，我国存款保险偿付限额很高，能保障绝大多数存款，并且最高偿付限额可随经济发展状况而逐步调整。

从国际上看，偿付限额一般是人均GDP的2—5倍，比如美国为5.3倍、英国为3倍、韩国为2倍、印度为1.3倍。考虑到我国居民储蓄倾向较高，储蓄很大程度上承担着社会保障功能，《存款保险条例(征求意见稿)》将偿付限额设为50万元，约为2013年我国人均GDP的12倍，远高于国际水平。

央行对全国存款账户的调查显示，如果将偿付限额设为50万元，存款保险客户覆盖率(即存款余额在50万元以下的客户占全部客户的比例)高达99.63%，换言之，目前的偿付限额能为99.63%的存款人提供100%的全额保护。

至于0.37%的大额存款人，他们具有较强的风险识别和承受能力，如果发现银行高风险经营、存款保险启动早期纠正机制等情况，他们往往能及时“用脚投票”。国内曾有一家农商行，其资本充足率和拨备覆盖率分别高达18%和300%，是一家质量优良的好银行，但由于谣言传播，引起储户挤兑，一天就有600人取款。事件平息后人们发现，前来挤提的大多是1万元以下的存款人，1万元以上的存款人几乎全都“按兵不动”。“大额存款人熟悉金融政策，与银行关系紧密， 因此大额存款通常都是‘聪明钱"，宗良说。

说到这里，或许有人会问：为什么存款保险有最高偿付限额而不能“全保”呢？

“这恰恰是存款保险制度的精妙之处”，魏加宁解释说，如果“全保”，意味着银行经营失败，会有存款保险来全部“买单”，这可能会诱发银行冒险经营，出现道德风险。“最好的做法就是既让存款保险的覆盖面足够广，对绝大多数存款人进行全额保护；又不全覆盖，让那些大额存款人有动力去筛查和监督银行的经营状 况，强化对银行的市场约束。”

其次，金融机构市场化退出决不等于只有破产倒闭这一种方式。从国际经验看，个别银行出现问题，存款保险通常用市场手段促成好银行收购问题银行，将问题银行的存款转移到好银行，实际上使存款人得到100%的全额保障。只有在极少数情况下，才会对倒闭银行实施清算。

在此次国际金融危机中，美国联邦存款保险公司运用“收购与承接”方式处置的银行占倒闭银行总数的95%；运用“过桥银行”方式处置的银行占4%；运用“直接赔付”方式处置的银行仅占3%。

“这说明，有了存款保险制度，即便在金融危机期间，绝大部分银行的‘生死’也与存款人无关。况且，我国整体处于经济快速发展阶段，金融机构倒闭的可能性极小，存款人几乎不大可能遇到需要存款保险基金直接赔付的情况”，宗良坦言。

此外，从国外做法看，如果遇到重大危机，还可以临时采取全额保险方式，最大限度地保护存款人权益，这样的做法我们也可以借鉴。

这些分析表明，存款保险让我们的存款“很”安全；不仅如此，与以前相比，我们的存款还“更”安全。

这是因为，对99.63%的存款人来说，存款保险以立法形式全额保护其存款，使其比以前预期更稳、信心更足；同时，以前政府“买单”大多采取“一事一议” 方式，短则几个月，长则两三年，无法及时赔付，有了存款保险制度后，就能依法快速赔付。“国际上存款保险有一个著名的‘五一’机制，就是周五银行倒闭，周一就能完成存款转移或赔付”，宗良说。

而对0.37%的大额存款人来说，他们中大部分是企业、机构客户，即使按照以前的政策，如果银行发生风险，这些单位存款也是不予赔付的；有了存款保险制度后，银行经营更稳健、发生风险的概率更低，万一出问题也基本上用“收购与承接”等方式解决而不会直接赔付，如此，大额存款人的存款也比以前更安全了。

疑问之二：存款保险最多只赔50万元，那么是否需要把存款分散到多家银行，避免“把鸡蛋放在一个篮子里”，是否需要把存款从中小银行转移到更不易倒闭的大银行？一句话，会不会引起“存款搬家”？

答案是：不会引发大范围的“存款搬家”。

这是因为，对99.63%的存款人来说，他们受全额保护，没必要转移存款。

对0.37%的大额存款人来说，他们的钱是“聪明钱”，不会听信谣言轻易搬家；同时，一些银行特别是中小银行服务更灵活、利率更划算，银企关系更有“粘性”。因此，尽管一些大额存款人可能会在不同银行间重新分配存款，比如将1000万元存款分成若干份转存不同银行等，但总体看，存款变动的范围、规模和影响都将比较有限。

“存款保险制度推出后，在中小银行的存款与在大银行的存款享有同等保障，进而言之，中小银行即使倒闭也通常用合并、转让等方式解决，基本上不会涉及直接赔付问题。因此，存款不会从中小银行大规模地转移到大银行，相反，倒可能有一部分存款为享受高利率、优服务而流入中小银行”，魏加宁说。

从国际上看，也没有因为推出存款保险而发生大规模“存款搬家”的现象。而适度、有序、理性的存款转移是一种健康的机制，有利于对银行经营形成正向激励和市场约束。

疑问之三：存款保险由银行缴纳保费，会不会抬高资金成本，最终转嫁给存款人或小微企业？

答案是：不会。

我国存款保险制度的费率水平将远低于绝大多数国家起步时的水平和现行水平，对投保机构的财务影响很小。根据对全国存款类金融机构的模拟测算，保费支出占吸收存款总成本的比例不足0.5%。

另一方面，我国金融机构数量众多，市场竞争将限制它们将经营成本转嫁给金融消费者。银行不会单纯因为缴纳保费就提高贷款利率、增加收费项目。金融消费者也可以“货比三家”，选择服务最好、价格最优的金融机构。

一招精彩好棋

可以增强银行的经营自主性和经营水平，特别是对小微企业存款保护有实质性加强

存款保险制度将给银行经营带来什么？

—可以减少银行挤兑风险，增强银行自身的安全性。

—可以大大减少来自政府的干预，增强银行的经营自主性。“由于没有存款保险制度做保障，有关部门不得不采取大量的管制措施来防范风险，比如存贷比等，严重地束缚了银行经营”，魏加宁说。

—可以推动银行提高经营管理水平和金融服务质量。“存款保险制度建立后，防范金融风险主要就是银行自己的事情了。银行自己对宏观经济形势和企业经营状况作判断、出措施、负责任；一旦经营失败，就可能退出历史舞台—被其他银行兼并重组或破产倒闭。这就形成了对银行经营的一种倒逼机制”，魏加宁说。

存款保险制度又将给企业经营带来什么？

过去，我国金融机构倒闭时，对企业存款没有优先保护政策，只能在金融机构清算资产中受偿，“能分多少算多少”。存款保险制度将单位存款和个人存款一并纳入保障范围，对企业存款保护是实质性的加强和改进，尤其对小微企业效果更为明显。有测算表明，将偿付限额设定在50万元，可使90%以上的企业客户(主要是小微企业)存款得到全额保护。

此外，存款保险制度建立后，银行服务质量有望提高，长期看显然“利好”企业经营。

存款保险来了，相信她一定能让中国的经济金融走得更稳更好！

制图：宋 嵩

关键词：存款保险制度,保险,建立存款,金融安全网,1933年,1980年,