周小川详解存款保险制度如何诞生

　　日报：存保启动之后，如果银行出事了，那么接管和收购而非破产是否会成为主流？

　　周小川：是不是成为主流，还是看到时的具体情况。如果较早发现机构的问题，在资本金消耗到2%左右还是正资产的时候，实施接管和兼并收购，这样对社会经济的震动最小。另外也没有动用保费，是最好的办法。

　　对于银行可能出现的问题，监管部门是要管的，但是有的时候，问题很难被发现。金融风险有突发性、连带性，有时市场出了问题，一些金融机构被连带，来不及提前发现。此外，即便监管充分有效，但问题还会存在，包括各种欺诈，这类问题有的只能事后才能发现。

　　从国际经验看，破产清盘发生了以后，存保机制有助于促成收购兼并，因为中小储户负债的大窟窿先由存保填上了，收购方不至于承担天量的债务负担。不过，也必须有一定破产比例，如果完全没有破产，就会产生道德风险，让人产生这样的想法：办银行很简单，最后不行国家会帮我收拾。

　　所以必须有几个制度安排作为基本框架：一是出了问题可以早期纠正，争取出大问题之前被接管和收购兼并；二是关闭破产。进入破产程序以后，可以成立债权人委员会，取代股东权利，并组织清盘。清盘过程中又可以重组(如美国破产法第11章)，这又可绕回到重组的路上了。有了这样的制度框架，就有助于多数情况下实现收购兼并，但同时也仍有一部分机构破产清盘，这样才能避免道德风险问题。

　　架构设计：平衡道德风险

　　日报：在推出存保制度之前，有没有测算过，一旦存保推出，市场会出现怎样的反应？一旦再叠加利率市场化，是否可能出现一些问题甚至风险情况？

　　周小川：情景模拟和压力测试都做过，模拟中特别关注一些小型金融机构，有些原本就没达标，例如一些农村信用合作社在亚洲金融危机时就已资不抵债，后来通过改革，多数机构合格了。

　　大家担心的是什么？担心的是有一些小型机构，改革还没完成，质量又不太好，储户会心存担忧，会发生所谓的“存款搬家”。本来存款搬家是一个正面的事情，客户的一笔钱，存在这家银行可能不太好，存在那家银行会更安全，所以可以自由选择，即客户选择银行，给银行带来竞争压力和改进的动机，因此存款搬家本来是好事。就如上街买东西，客户知道商店哪个好哪个不好，哪家商店过去卖过假货，哪家商店价格便宜但质量不好，每个人都可以挑不同的商店，下饭馆也是如此，哪家做得好与不好，客户都可以自主选择，这样对供应方是一种正向的激励。

　　但是在新制度出台的时候，会不会产生震动？最近两年，关于存款保险出台有各种各样的讨论，从讨论过程来看，这种担忧也是合理的，测试结果表明问题不是太大。去年年底《条例》公开征求意见，也公布了偿付限额是50万元。在这个过程中，可能有人担忧，在公开讨论过程中就可能会有存款搬家。存款大于50万的人看到《条例》都征求意见了，要搬家的话就该搬了。实际结果是，在征求意见过程中，没有出现任何显著的存款搬家的现象。

　　总体来看，通过公开征求意见的预演和模拟测试，表明存保出台，相关问题是可控的。存保和别的改革也不会撞车，改革都是分步走、逐项出台的，党中央、国务院都很重视改革的总体安排，相关改革不会明显地撞在一起。

　　日报：在设计存保制度时，如何兼顾大行和中小银行不同的利益诉求？

　　周小川：针对大行在中国的情况，主要有两个意见：一是“大而不能倒”，因其对国家有系统重要性。大行既然不能倒，那是否要交保费，就存在争议。其次是所有制，目前的大行虽然没有纯粹国有的了，工农中建交都是一定程度上的混合所有制，有外资股，也有散户投资者，但国有股占比较高，因此国家不会让它倒，那么大行交不交保费，就存在第二层的争议。实际上，经验表明，大行和小行都有风险高的和风险低的，大行也是金融稳定机制的受益者，无论是从历史还是未来看都是受益者，而且大行资金实力较强，建立一个大家平等竞争和金融稳定的机制，交这些保费也不存在问题，争议就迎刃而解了。

　　日报：中小银行会不会因此滋生道德风险？存保推出后，会不会助长一些银行的风险偏好？

　　周小川：有了存保，银行会不会因为道德风险而倾向于更加冒险，在资产方十分激进？资产方的质量问题，是逆向选择的问题，本质上也是监管问题。资产方过分激进，等于多占用资本，多占用资本，资本充足率就下来了，如果能够及时衡量的话，就又回到了早期纠正的规则上。

　　可以预期的是，存款保险出台以后，金融机构在资产方承担风险的倾向会有所增强。其实承担稍大一些的风险不见得是坏事，比如小微企业、科技创新企业需要融资，机构如果都特别保守，就没人去搭理它们了，所以社会需要有“风险偏好”(riskappetite)，客观上也存在动物精神(animalspirit)，但最重要的还是市场竞争的最终评价，政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。机构在资产方的风险选择不要做过了，否则早期纠正会将其置于经营行为相对受限的序列，这也是一种监管约束。

　　日报：存保制度中有没有定期调整偿付限额的机制？在系统性变量发生变化时，是否会系统性地提高所有机构的偿付限额？

　　周小川：国际上对此也有讨论。一种观点是，存保的偿付限额像其他物价指数化产品一样，需要自动调整机制，类似工资指数化和物价挂钩的安排。目前看来，要求搞指数化的压力不大，可以分阶段调整，如果过了三年五年这个限额不合适了，再做一次修改也未尝不可。

　　事实上，世界上针对偿付限额的认识，随着重大事件的考验不断变化。重大事件包括危机，危机中不少机构倒闭，之后大家就开始回顾此前定的限额标准对不对。2008年金融危机之后，英国、美国、澳大利亚等国的存保限额都进行了相应调整。危机期间中国香港、新加坡和马来西亚还临时性取消封顶，全额保险，市场平稳后又恢复了限额。

　　所以说，只有危机才能考验存保制度，个别零星事件还不足以形成考验。这次金融危机考验的结果，就是大多数国家的偿付限额成倍上升。上世纪90年代末亚洲金融危机时，国内各方研究的主要观点还是以偿付限额在10万、20万为主，在吸收全球金融危机教训的基础上，同时结合国际上存保限额的变化情况，目前《条例》就将存保限额提高到了50万，可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护。

　　日报：存款保险的费率水平大概是多少，是否有动态的调整机制？

　　周小川：目前的考虑是以低费率起步。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素，我国存保起步时的费率水平大概在万分之一到万分之二，远低于绝大多数国家存保起步时的水平以及现行水平。在费率机制安排上，我国存保实行的是基准费率和风险差别费率相结合的制度，这有利于加强对金融机构的市场约束，促进公平竞争，促使金融机构审慎经营、健康发展。费率标准并不是固定不变的，可以根据经济金融发展、金融机构风险状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素进行动态调整。

关键词：周小川,存款保险制度,如何诞生