PPP产品定价须保护公共利益

PPP意义远不只减轻政府财政负担，它合理分配了公共部门的财务风险，更重要的是改善了公共部门的营运能力、降低公共产品的提供成本、增强市场敏锐性、增加竞争及市场风险意识

据报道，安徽池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目于今年1月1日正式实施，这是财政部近期推出总投资规模1800亿元的30个PPP（Public Private Partnership，政府与社会资本合作模式）示范项目中首个签约项目。

2014年，国务院常务会议提出要积极推广PPP，使社会投资和政府投资相辅相成。在地方债高企的背景下，PPP成为经济热点话题。

PPP理论来自公共选择理论，认为政府官员的“经济人”特征，使得政府的决策更有利于政府官员和政府机构的利益，而不是公共利益，从而导致“政府失灵”。近年来，政府投资的部分“政绩工程”不仅经济效益很低，而且社会效益也不高，有些甚至没有效益。公共选择理论认为，公共产品在纯政府提供与纯市场提供之间有多种可供选择的混合提供方式。

目前，PPP出现在公众视野更多是以创新融资方式的面目，即政府一种引进社会资本的工具，在财政约束下避免额外负债。PPP意义远不只减轻政府财政负担，它可以使公共部门更有效率。也就是说，PPP不仅通过“最有能力者承担”的黄金原则合理分配了公共部门的财务风险，更重要的是改善了公共部门的营运能力、降低公共产品的提供成本、增强市场敏锐性、增加竞争及市场风险意识等。

正如一枚硬币有正反两面，PPP也不是完美无缺。其一，社会资本固然具有很强的市场敏锐性和效率性，但其急功近利的逐利天性有时候也令人头痛，甚至导致“市场失灵”。例如，社会资本投资建设的高速公路虽然对国民经济发展、便民出行等作出巨大贡献，但利益最大化驱动使其急于短期收回投资成本、延长收费时间，这显然违背了基础建设的初衷和损害了公众切身利益。其二，政府目前鼓励采用PPP的项目，主要集中在供水、供热、垃圾处理、教育、医疗、基础设施等准公益事业领域，其市场结构及网络特性具有自然垄断特征。公众担心社会资本会不会与政府“合谋”，利用其垄断地位在PPP中过分“利益最大化”，从而使得污水处理等公共产品价格出现不合理上涨，最终由百姓埋单。

在PPP中，政府部门承担着与合作方“利益共享、风险共担、全程合作”的权利和义务。由于“利益共享”，若规则不完善，公共利益就可能被侵害。为防止这一问题，需从三个方面入手：第一，运用法治思维，建立完善机制，对相关规则予以完善。如营运成本与收入公开制度、合理投资回报率制度、广泛且有代表性的听证制度、职能分离制度、说明理由制度、对不合理价格纠偏制度等，并上升到法律法规层面，这是规范规则制定者行为的有效机制。第二，鼓励竞争，即便是不完全竞争也能提升经济效率。第三，要完善激励性定价规则，即给予相关企业一定范围内的定价权，促使其主动提高内部效率、降低成本，并获取由此带来的利润增额。

（作者系财政部财政科学研究所应用经济学博士后）

关键词：PPP，利益共享，公共选择理论，说明理由制度，定价规则，公共产品，