高尔夫的中国30年:遇政策"过山车" 球场数量成谜

法治周末记者 陈霄

在中国发展了30年，时至今日，高尔夫是否属于一项运动，仍然存有争议，尽管它已被列为2016年的奥运会项目之一。

不过，这也只是伴随着高尔夫在中国发展历程中最不引人注目的争议，这项被贴满了各种标签的“舶来品”，从入境以来各种争议就如影随形，至今不休。

仅从政策层面，它就经历了“禁止、限制、暂停、规范”的过程。

在中国，高尔夫似乎已成为一只难以落地的球。

30年球场数量成谜

作为一项外来运动项目，伴随着改革开放的浪潮，高尔夫传入中国大陆是在上世纪八十年代，一开始率先兴起于广东等沿海地区。

1985年，香港商人霍英东在广东中山投资建成中国大陆的第一个高尔夫球场，即中山温泉高尔夫俱乐部。同年，具有官方背景色彩的中国高尔夫协会正式在北京成立。

由于当时的政策宽松，许多地方政府为改善当地的形象和投资环境，也对高尔夫项目充满激情，包括北京、上海、广东、天津、海南等省市，高尔夫得到蓬勃发展，球场接连不断地开工开业。

不过，尽管如此，高尔夫运动的消费水平一直偏高，从其一进入国内，就属于高消费项目。

“在那个时候，国内公众对高尔夫都还很陌生，主要是一些外商在打。”中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心运营总监吴涌植对法治周末记者说。

高消费项目，有钱人打球的印象，使高尔夫在随后被戴上了“贵族运动”的帽子，舆论对这项“曲高和寡”运动的指责也由此逐渐产生。

华南师范大学体育科学学院教授卢元镇认为，高尔夫运动最符合社会一定阶层的管理者和市场经济的控制者与成功者的心态，因而成为了他们钟爱的一项运动。

随着经济的发展，上述阶层迅速形成并扩大，这些人通常有较高的收入、较好的工作环境及条件，有一定的闲暇生活质量，“他们对高尔夫有着一种天然的亲和力”。

高尔夫球场在国内如雨后春笋般冒出为这一进程作了最好的注脚。

尽管30年发展至今，中国到底存在多少家高尔夫球场一直缺乏官方统计的准确数据，但来自民间调研的数据——朝向集团的高尔夫行业报告(朝向白皮书)表明，这项运动的场地多年来增长强劲，目前全国省份中仅有西藏尚未建有高尔夫球场。

2013年的朝向白皮书显示，高尔夫球场最多的前五个省份分别是广东、北京、海南、山东和江苏。

《人民日报》2011年的一篇报道称，当时全国的高尔夫球场已达600家。其中最为辉煌的黄金增长期集中在最近十年，2004年时全国高尔夫球场的数量仅有170家。

中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁接受法治周末记者采访时表示，事实上全国高尔夫球场的数量并无精确统计，由于地方政府许多时候默认或者并非合法审批相关项目，不会上报，国家相关部门因此也未必掌握真实数据。

官方通报的数据与民间调研的数据相差甚远，2004年时，国土资源部在一次记者招待会上称，在此之前，国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。

30年政策“过山车”

吴涌植认为，这些年高尔夫在中国经历了“禁止、限制、暂停、规范”的过程，如今进入“政策冰冻期”。

中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心统计了近年来关于高尔夫运动的法规政策，发现没有鼓励性政策，只有引导性、禁止性或限制性规定。

最早是在1993年，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》就规定，对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建高尔夫球场，停缓建设，且不宜新建。

1997年，中共中央、国务院颁布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让使用权用于高尔夫球场等高档房地产开发建设。

两年后，高尔夫被列为对环境可能造成重大影响的建设项目。

史上最严的高尔夫“限制令”下发于2004年，国务院办公厅[2004]1号文——《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，要求各地暂停新的高尔夫球场建设，清理已建、在建的高尔夫球场项目，对于凡未经批准建设、擅自非法征占土地的，要依法进行处理。

2006年，国家开始征奢侈品消费税，高尔夫球具和用品涵盖其中。

同年，国土资源部和国家发改委发布《禁止用地项目目录(2006)》，高尔夫球场建设位列其中。自此，“高尔夫球场建设用地从限制变更为禁止”。

2009年，国务院发布的《关于加快发展旅游业意见》中，首次以中央政府的名义提到了高尔夫球场的规范发展。

民间也注意到了这种变化，朝向白皮书写道：“我们注意到对高尔夫一贯使用的‘限制、遏制、禁止、严禁’等词汇已经改换为‘规范发展’了，这是入奥以来中央政府首次正面提及高尔夫。”

随后专门针对高尔夫的一次行动是在2011年，国家发改委、国土资源部、监察部、国家旅游局等十一部委联合发文《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，要求各地开展工作，并在当年6月底前将本地区所有球场名单及违规球场清理整治情况汇总并上报国家发改委。

上述标明了“特急”字样的文件表明，2004年的清理取得了一些成效，不过仍有地方违规建设高尔夫球场，“占用大量耕地和林地资源，造成了极坏的社会影响”。

“我们解读时注意到，文件传达出来的信息是，高尔夫要‘规范发展’，而不是不发展。”刘守仁说。

11部委的联合文件中由于提及了完全纠正、整改到位的球场可重新办理相关手续，被认为是规范行业发展和一直处于黑户状态球场转正的一个有利信号。

十年间，虽然禁令限令不断，高尔夫运动却在国内迅猛发展，球场数量剧增，运动人口飞涨。2011年国土资源部通报中称，全国违法占地、违规建设高尔夫球场问题扩展势头明显，而且从沿海地区向东、中、西部全面蔓延。

刘守仁认为，这些年来频繁出台的各类政策文件，其中有不少前后抵触矛盾之处，也迟迟没有专门的明确政策，可能决策层对高尔夫的定位和如何规范发展还没有清晰的观点。

进入2014年，随着反腐的推进，整治高尔夫球场再次旧事重提，11部委又联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》，仅从媒体披露来看，许多地方动了真格，整治力度大，取缔、退出、撤销、关停、整改高尔夫球场的新闻频见报端。

“一只难以落地的球”

卢元镇介绍，从规律上看，高尔夫运动会经历从平民中产生、升格为贵族化享受、又最终回落到大众运动的过程，这一过程的推进速度与经济、社会的发展进程直接相关。西方这一过程延续了数百年。

卢元镇认为，在我国，高尔夫变成大众休闲活动还缺乏足够的时间积累和文化积淀。“不同文化类型的冲突对高尔夫球产生的偏见，意识形态的差异对高消费生活方式的抵触，社会腐败的铲除对高尔夫的怪罪，都对高尔夫球在中国的落地形成离心力，让它不得不悬在空中飘荡。”他对法治周末记者说。

刘守仁认为，各种偏见导致了一直以来对高尔夫运动都以“限制”为主。这些偏见包括社会民众对高尔夫作为高消费贵族运动的抵触情绪，包括政府和官员对高尔夫运动不全面的理解和认识，也包括高尔夫行业产业对政策、对政府的偏见，共同造成了今天的局面。

典型的如将高尔夫与官员腐败挂钩，确实存在一些官员利用职权免费享受高价的高尔夫会员卡，高尔夫成为腐败的场所、方式。“其实这并非高尔夫本身的问题，哪一个行业又能完全没有腐败呢？”吴涌植反问道。

刘守仁走访过全国多个地方的高尔夫球场，发现事实上高尔夫球场真正盈利的极少，绝大多数是靠捆绑发展其他产业而维持生存，最典型的就是房地产。“高尔夫产业的附加值非常高，这也是地方政府乐于批准默许兴建高尔夫球场的原因。”

多年来对高尔夫层出不穷的禁令限令、反腐浪潮下地方政府动真格的肃清行动，也令高尔夫行业内开始反思此前的发展路径。

“一直以来高尔夫是一个伴生产业，到去年年底，整改结束后将剥离房地产和招商引资，以独立的姿态来面对社会，需要给社会一个独立的表象。”长江商学院全球化研究中心主任蒋德嵩在一次关于高尔夫的研讨会上说，高尔夫需要跳出来，重新审视公众对高尔夫的需求是什么。

全国高尔夫球会总经理联谊会创始人杨辉光认为，沟通很重要，公众对高尔夫有根本的误解，政府也对高尔夫有误解，要寻找与他们谈话的渠道，要把高尔夫球场用荒地建设的消息、高尔夫给当地人创造就业的信息表达出来。

湖南青竹湖高尔夫球会总经理谢磊则认为：“高尔夫有着与生俱来的傲慢，要知道国家的东西你是改变不了的，只能改变自己，去迎合国家的规则。”

十年前，卢元镇断言，因为经济迅速发展、体育产业的迅速发展、社会多元文化形态的形成、国民消费观念的变化，高尔夫球必会在中国落地。“今天我仍坚持这个判断，观点仍未过时。”他对法治周末记者说。

作为高尔夫球爱好者的吴涌植也持同样观点：“多年前，谁曾想到购买汽车这样的高消费行为会在今天如此普遍？经历长达十数年的政策冰冻期，高尔夫球场仍然野蛮生长，只能说明高尔夫前景看好。”

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