周小川详解存款保险制度如何诞生

　　去年11月30日，《存款保险条例》(下称《条例》)公开征求意见。今年3月31日，《条例》正式公布，自2015年5月1日起正式施行。中国存款保险制度将正式启航。

　　对于总资产超过170万亿元人民币(6.2170, -0.0020, -0.03%)之巨的中国银行业和尚未完成的中国金融改革而言，存款保险制度的意义不言而喻：作为金融稳定的重要基石，存款保险制度的推出，与存款利率市场化、金融市场对内对外开放交织在一起，构成了最后一组国内金融改革的主图景，一个真正具有完整市场化含义的金融市场将从中涅槃而生。

　　从无到有，存款保险制度的推出牵一发而动全身。《条例》明确，中国存保制度的起步模式为存款保险基金，全面覆盖商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。

　　值得注意的是，《条例》指出，存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等情形时，可对其提出风险警示，并采取早期纠正和风险处置措施。

　　经历了多年的酝酿，遍观和借鉴了本次金融危机以来的全球变迁，中国存款保险设计的初衷是怎样的？哪些初衷最终凝聚成为今天的制度安排？中国的存保制度吸取了历史上哪些经验教训？为何风险差别保费和早期纠正是题中应有之义？基金先行缘于怎样的考量，未来是否将平滑过渡至独立机构模式？存款保险制度如何促进金融机构破产处置效率的提高？央行[微博]对可能出现的风险做了怎样的情景模拟，如何确保制度平稳推出？

　　围绕这些问题，中国人民银行行长周小川近日接受了《第一财经日报》、凤凰财经、腾讯财经等媒体采访，以历史的长视角和国际比较的宽视野，全面解析了中国存款保险制度出台的动因、背景和政策考量，细致阐释了诸项制度安排背后的逻辑和理念。这位崇尚市场竞争的“改革派”中央银行家，如何将金融稳定纳入其分析框架？“社会需要有‘风险偏好(riskappetite)’，客观上也存在动物精神(animalspirit)，但最重要的是市场竞争的最终评价，政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。”他说。

　　存保制度的起因和设计的初衷

　　第一财经日报：存款保险制度设计的起因和初衷是什么？

　　周小川：存保制度的初衷要从一个基本问题说起，就是银行业或者说存款类金融机构是不是竞争性服务业。如果是竞争性行业，就有市场退出的问题；如果是只有国家经营的少数几家银行的垄断性行业，也可以不搞退出机制。

　　上世纪90年代，业界开始研究存款保险制度的时候，对于银行业是否要竞争，这个问题就存在争议。有人认为存款类金融机构是国家经济命脉，之所以叫命脉，意味着对国家高度重要，国家要管控，也意味着如果出点事，其对总体经济会有很大的负面影响和牵连。因此有人认为，如果重要且敏感，国家指定几家即可，其他资本进入银行业危险会比较大。按照这样的逻辑推演，当时有人认为，既然是国家经营，有没有存保制度无所谓，而当时的银行也只有工、农、中、建、交几家。

　　后来大家逐渐认识到，银行类机构也是竞争性服务业。银行的作用首先是把钱管好、把钱用好、把资源配置好。竞争有利于把钱用好、把资源配置好，而且竞争还可以改善服务态度，推动产品创新。只有少数几家银行，服务和创新就会比较弱。大城市的金融机构比较多，但是到了基层，一个地方只有一两家银行，就可能出现局部性垄断，而供应方垄断会导致定价不合理、服务不周全和资源配置效率不高等一系列问题。因此，大家逐渐认同了银行还是竞争性服务业。

　　如果说竞争性服务业允许竞争，那么又带来了一个新的问题，在所有制意义上，民营能不能参与？答案应该是可以参与。但若可以参与，倒了怎么办？当然，其他行业的企业倒闭也会带来失业和欠债，但往往清盘时债务问题不大。虽然银行倒闭是小概率事件，但由于杠杆高，一旦倒了的话，储户损失震动会比较大。这时，国家就面临管还是不管、救还是不救的选择，是顺其自然还是适当保护储户，维护社会和金融稳定？

　　如果要维护金融稳定，那是不是用纳税人的钱？纳税人这个概念过去在中国用得还不多，如今已变得深入人心。如果不用纳税人的钱，那就要有存款保险机制。这就是存保制度的初衷之一。

　　日报：存款保险制度的最终设计是否实现了初衷？

　　周小川：目前总体上是按照这个初衷来设计的。通过建立存保制度，有助于促进完善金融机构市场化退出机制。

　　有了存款保险机制，竞争规则和行业准入就好办了，也就是说，不怕准入上放松一些，出了问题有存款保险，不会引起特别大的震动。

　　存保最核心的问题是如何在道德风险和金融稳定之间实现平衡，要让银行以足够的责任心稳健经营。差别费率和早期纠正则是实现两者平衡的重要选择。

　　日报：存款保险制度要经得起历史的考验，目前的存保制度在设计过程中吸取了哪些历史经验教训？

　　周小川：这方面历史上最大的教训就是美国的储贷协会(S&Ls)危机。当时美国有许多小型的储贷机构，因为有存款保险，就产生了道德风险，这些储贷机构倾向于更加冒险的资产方选择，赚了是自己的，赔了则有存款保险来赔付储户。之后就出了储贷危机。立法者们接受教训，于1991年出台了《联邦存款保险公司改进法案(FDICIA)》，其中的IA(ImprovementAct)的意思就是改进法案，在制度中增加了差别费率(不同银行根据考核，实行差别缴纳费率)和早期纠正(对风险早发现、早纠正、早处置等)。

　　风险差别费率不难理解，打个通俗的比方，如同司机交保费：事故多的司机保费高，不出事的司机保费低，这样更能实现正向激励，从而降低风险。

　　那么早期纠正是什么意思呢？设想一下，一个企业最近开始赔钱，正在消耗自有资本，最好的办法就是在自有资本耗尽之前关门歇业，不会给社会造成大的不良影响。

　　存保的早期纠正就是这个意思：过去巴塞尔Ⅱ要求8%的资本金，也就是12.5倍的杠杆率。若资本金消耗下降至6%，存保部门就要提醒银行，并开始限制其经营行为，例如在业务范围上不准吸收经纪或代理存款(brokage存款)。如果资本金继续降低到4%，就会进一步加以限制。等快到2%了，存保部门就会开始采取行动，强制接管处置，要么通过招标“拉郎配”找人收购，要么关门。

　　日报：随着金融危机后全球金融环境的变化，存款保险制度又融入了哪些新的安排？

　　周小川：我国存保制度在研究设计过程中，也吸收借鉴了本轮金融危机正反两方面的经验教训。危机中英国和美国的情况迥异：英国出现了北岩银行的挤提事件，其存保制度的缺陷被认为是重要原因；美国作为次贷危机的发源地，虽然倒闭了几百家金融机构，由于存款保险运转有效，中小型银行的关闭处置总体保持了平稳。

　　总之，存保在中国经历了20多年的讨论和酝酿，虽然大家注重的角度不同，也经历了不少争论，现在看来，国务院组织各方反复论证，目前的设计综合了所有这些“初衷”，较好地吸收了历史经验教训。当然，推出后还要经历实践的检验。

　　存保制度：一项基础性的金融改革

　　日报：存款保险制度推出，对于中国下一步的金融改革，例如利率市场化、金融机构的退出机制，以及打破刚性兑付，将起到怎样的催化和承托作用？

　　周小川：在准入方面会放松。银行是风险比较大的行业，牵连和溢出效应比较大，因此过去的监管不敢放松准入，有了存保，就可以适度放松。

　　随着利率市场化的深入，金融产品会日益复杂，银行在定价和产品设计方面将自主决策，万一经营得不好，出了风险怎么办？存保制度将发挥作用：一方面，银行出了问题，不会大幅度地牵扯普通储户，普通储户有保障机制，目前50万元的存保限额可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护；另一方面，通过差别费率和早期纠正，对经营不善的银行形成压力，有助于提高监管效率。从这个逻辑上讲，存保制度与利率市场化也是有联系的，但这两者之间的关联度也不是那么显著，也不是说存保是作为利率市场化的必要先决条件。

　　至于对刚性兑付的影响，直接的效果可能没那么大。刚性兑付主要集中在债券领域，而存款保险偏重中小户，主要是小户，所以有限额的安排。

　　不过，所有涉及刚性兑付的债券、理财产品和其他产品，都存在安全性和道德风险之间的平衡，要把握好。总体的方向是鼓励经营、鼓励竞争、鼓励创新，投资者自担风险，出了问题有缓解措施和处置机制。

　　存保制度有利于司法迅速有效地介入，提高风险处置和市场退出的效率

　　日报：据我所知，现行的破产法已经覆盖银行，但是由于储户利益保护的问题没有解决，所以司法机构无法很快受理银行破产，是这样吗？

　　周小川：对。2004年改革的时候，当时各方面的意见都比较倾向于破产法覆盖银行，但是从法院和司法机构的角度看，银行的清盘涉及储户赔付的问题，关系到金融稳定和社会稳定，在储户没有得到赔付的情况下，法院往往难以很快受理银行破产案件，这也是有现实合理性的。

　　破产清算的问题之所以很复杂，就是有些人总想提前拿走资产，以便使自己先受偿或多受偿，如果进入司法程序非常缓慢的话，这期间就会有更多的人来提前拿走资产，那么问题和麻烦就会更多。

　　如果一个机构濒临倒闭，同时又想“挣扎”一下，这种现象是可能存在的。机构快要倒闭之前，往往会千方百计自保，例如不顾风险提高存款利率，想尽办法融资，发柜台债、非法集资等等不一而足，结果又惹出一批债。这时就需要用早期纠正措施去纠正它，在机构“挣扎”之前，就要开始对其行为有所限制。所以，有了存保以后，早期纠正措施可以在一定程度上抑制这种现象。这样的话，存保制度也就有助于防止金融机构在破产之前把问题捅得越来越大。

　　总之，如果想让司法迅速有效地介入，就需要有存保制度，否则司法进不来，清算的时间就拖得很长，导致倒闭金融机构的资产流失严重，其中也容易产生一些不公平的事。过去的一些案例已经证明了这一点。

关键词：周小川,存款保险制度,如何诞生