山东推首批千亿元政府和社会合作项目 PPP进入新阶段

【导读】财政部就推进PPP项目做出具体部署，山东推出首批超过千亿元PPP项目。经济之声《央广财经评论》本期观点：PPP发展进入有章可循、有据可依新阶段。

据经济之声《央广财经评论》报道，在推广PPP模式的过程中，做好顶层设计的“当头炮”已经打响。财政部日前召开全国电视电话会议，就贯彻落实《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》进行工作部署。

与此同时，地方行动也在加速。比如，山东省昨天就宣布，正式向社会推出首批政府和社会合作就是PPP项目，覆盖全省各个市，总投资额超过1000亿元。

山东是我国的人口大省，人口城镇化率达到55%。按照山东新型城镇化发展规划要求，到2020年需要转移农村劳动力700万人。把这些人口转为城市居民，在城镇基础设施和公共服务方面，需要净增加投资9100亿元。山东目前在这方面投入的资金，和这个数字差了6倍。

所谓PPP模式，是指政府与社会资本签订长期协议，授权社会资本代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。知名财经评论人余丰慧谈到，在过去PPP模式改变地方政府依靠融资平台来集资搞建设的传统模式，弥补了资金的短板。除此之外，PPP模式同样也可以激活民间资本。推行PPP这种授权推行金融的方式，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，有利于盘活社会的存量资本，特别是激活民间资本投资，最终对于稳增长遏制我们目前经济下行压力都能够起到很大的作用。

这份《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》的印发，是我国PPP发展史上的一个里程碑，标志着我国PPP发展进入有章可循、有据可依新阶段。下一步的关键，便是如何“真刀真枪”地推进项目建设。财政部副部长张少春谈到，下一阶段要着重在"快"字、在"实"字上做文章，确保《指导意见》各项措施落到实处，推动PPP工作实现新发展、新突破。具体而言，下一步的工作将如何推进？

在复旦大学公共经济研究中心主任石磊看来，首先，“快”并不等于在毫无准备的情况下冲跑上阵，短期问题和长期问题的解决办法是有区别的。从短期来看，大家较为关注社会资本存量这么大为什么不能通过PPP的方式来存活保增长，从短期来说可以这么考虑，但不能因为短期保增长就对未来长期的问题不予考虑，这是从“快”来说。关于长期和短期的关系，会涉及到地面的投资体制的确定，其政府和社会资本之间的配比以及管理体系和风险控制体系。这五个方面都需要扎扎实实的工作，不断的总结经验和深化改革，这个便是所谓的“实”。

PPP项目涉及能源、市政工程、交通运输、水利，甚至有医疗卫生、文化教育等基础设施和公共服务领域，各个行业差别很大，需要制定公平的市场化机制，从而吸引社会资本进入。

石磊指出，社会上目前所讲的PPP，实际上和中国所推出的PPP在两个方面是有所不同的。一个是概念本身，其中第一个P通常代表“Private”，事实上它主要还是指政府投资，社会投资里它还不能简单的用“Private”来表示。因为还有国有企业将来也可以作为社会资本的一部分参与到公共资本和社会资本共同投资的这么一个体制，所以概念上还是有所区别。第二，中国要解决的问题和西方也有所不同，在通常定义下，社会主义公共财政应该具备的特色之一便是政府投资本身承担的公共职能相对而言应该比西方更大。其次，社会资本本身国有企业占的存量也很大，如果私人资本对公共投资未来的盈利水平较为看好，它同样可以参与其中。包括现在类似与公募私募的各种方式，将来都可以融入到PPP的这种模式里面去。最后，大量的社会资本形成以后，重要的是两个问题。第一是用什么样的引领模式将巨大的社会资本存量包括国有资本存量引进来，让它们有利可图，长期发展。第二，如果公共资本没有真实的监护人和代理人，将会出现资本被转移、资产被掏空或者资产被架空的问题。这样可能会导致国有资产流失以及公共资本的风险上升。因此两个问题迫在眉睫，急需解决。

PPP模式多样，需要协调的部门多，操作起来复杂，导致实际推行并不是十分容易。国内外也有不少国家PPP项目运营失败，比如英法海峡隧道这样的著名项目。那么，在项目实施过程中，有哪些难点需要注意？石磊认为，英法海峡隧道的项目实际上早在二战结束以后50年代就已经开始了，曾经有过一段成功，还有在更早期，英国政府也是用这个机制来投资铁路建设。但是失败的案例开始出现在80年代，新自由主义在理论上更主张政府不要太多的参与其中，而是交给社会市场，导致政府完全退出或是没有有效的机制设计，仅仅依靠社会资本，这就是市场失联。他们的失败经历并不是一定会在中国重演。

关键词：社会资本，PPP模式，新阶段，社会合作，社会投资，private，