促进互联网金融健康发展的指导意见发布引热议

“规治”互联网金融

《意见》更多体现为“承前”，即落实政策层提出的合理促进互联网金融发展的思路，但在“启后”方面还需要不断进行更加深入细致的探讨和完善。

2015年7月18日，央行等十部门联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，这一备受瞩目的政策终于落地。可以看到，伴随互联网信息技术对于金融业的冲击日益凸显，现有的政策与规则越来越难以涵盖各种新兴组织、产品和业务，也出现了大量创新的“空白区”和“灰色地带”，因此进行监管制度的“打地基”就变得非常迫切。

《意见》出台后引起了各方的广泛热议。就其内容来看，既有一些原则性的描述，也存在许多颇具建设性的亮点。应该说，在各方认识和监管思维一直存在模糊的情况下，《意见》出台意味着“后互联网金融时代”的到来，即进一步明确各类互联网金融活动的基本游戏规则，努力实现金融创新、服务效率与风险控制、安全稳健等目标的协调。

需要看到的是，虽然《意见》在互联网金融发展中一定程度上弥补了政策空白，但是从“承前启后”的视角来看，该意见更多体现为“承前”，即落实政策层提出的合理促进互联网金融发展的思路；但在“启后”方面还需要不断进行更加深入细致的探讨和完善。

“筑基”互联网金融制度建设

就《意见》的作用来看，主要体现为三个方面。首先，为互联网金融领域的制度建设打下了第一块“地基”。众所周知，各国面对各类互联网金融的新业态，都在不断探讨制度规则的完善或者创新。在我国，由于法律层面本来就存在诸多“缺失”，因此在近年来互联网金融的快速发展中，产生了更加复杂的矛盾。虽然《意见》只是体现了政府的政策导向，还谈不上是“基本法”，但也表明了许多互联网金融业态中“劣币驱逐良币”的状况将逐渐被扭转。

其次，重在促进互联网金融创新中的“效率”与“风险”平衡。一方面，互联网信息技术确实对于提高金融运行效率、降低交易成本、更好地覆盖服务“长尾”人群等，都有积极作用，因此鼓励创新符合主流趋势。另一方面，技术变革有可能给金融稳定带来诸多新的挑战，同时我国还有市场化转轨期的“制度套利”问题。因此，如何把握好效率与风险平衡成为互联网金融发展的关键。

还有，突出了互联网金融生态环境建设的重要性。《意见》除了对不同的互联网金融业态加以详述，更强调了包括信用基础设施、财税政策、资金第三方存管、消费者权益保护等环境要素的建设，这些都是制度“地基”中最重要的“成分”，也是整个金融市场化改革所共同面临的难点与挑战。

监管体系仍需进一步完善

当然，《意见》本身还有一些不足之处。例如对互联网金融业态的界定还需要商榷、有些规定与国际主流监管思路还有不协调的地方、有的政策重点和方向尚需探讨等。进一步来看，为了有效构建互联网金融的制度与监管体系，在《意见》的基础上，可以在如下几方面继续加强和完善。

首先，是向上加快避免法律制度和技术规则层面的不足和缺失。一方面，例如在P2P网贷和股权众筹快速发展的背后，虽然出现了一些优秀的本土机构，但也有大量民间非法集资和影子。要充分解决披上“互联网外衣”的这些“灰色”乃至“黑色”的融资活动，还需要包括《放贷人条例》在内的民间融资基本法的约束与保障。再如，新兴电子支付的快速发展对各国监管者都带来巨大挑战，而无论是从整个支付清算体系来看，还是从电子支付工具带来的深远影响来说，都需要更加完备的上位法支撑，以此来协调支付清算领域的低层次规章和混乱的概念范畴。另一方面，以新兴电子支付为例，未来加以完善的重心不在于令人眼花缭乱的支付产品，而是背后的“软硬件”技术规则在国家层面的协调统一。

其次，是横向的两手抓。一方面，是推动多层次的监管协调机制建设。我们仍然认为现有的“归口管理”模式不一定最佳，但是在既定格局下，加强部门协调就成为重中之重。实际上就许多互联网金融业态来看，都难以简单纳入到现有分业监管框架之中。无论是积极蓬勃的有益创新，还是“挂羊头卖狗肉”的灰色创新，过去都主要发生于不同监管部门的视线交叉或空白领域。就此而言，如果下一步的细则落实变成各监管部门“各管各的孩子”，显然难以达到有效监管的目的。另一方面，互联网金融的发展应该以自律监管为重中之重。因为一方面，制定和完善法律予以约束往往是最终不得不采取的手段，其成本最高、效率最低。另一方面，在各国都面临互联网金融形态不断变化的时代，“一步到位”的规则显然难以形成，更需要以自律来构建良好的发展生态环境。

再者，是向下促进分类监管细则的落实与深化。一方面，需要进一步细分不同互联网金融业态的具体监管思路。我们看到，《意见》尚未理顺和覆盖现实中混乱的互联网金融概念范畴，实践中有诸多的组织机构、产品、渠道等要素掺杂在一起，各自的业务运行与风险特点差异较大，难以进行一致性监管。对此，还需要在深入梳理合理的业态划分基础上，进一步落实相应监管细则。特别需要注意的是，监管细则的制定必须跳出监管主体分割、围绕机构对象的传统思路，真正以功能监管、业务监管为主，通过加强监管协调和配合，真正解决互联网信息技术所导致的混业型金融创新带来的潜在风险与不确定性。

另一方面，是监管的层级下沉。当前我国金融体系改革的一项重要内容，就是要构建中央与地方的多层次监管体系。在互联网金融的发展中，许多组织形态都体现出类金融机构的特征，而且其业务更需要扎根于服务地方的“小而美”。目前许多地方也把促进互联网金融发展作为地方金融改革的抓手之一。实际上，当前许多投融资类互联网金融业态无法纳入到现有自上而下的监管框架中，而且各地方情况千差万别，因此地方金融监管机制的介入也非常重要，重在明确地方政府在其中的责任、权利和义务。

护航互联网金融发展

我们看到，《意见》强调了“互联网金融本质仍属于金融，没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点”，这也引起了一些争议。我们认为，本质之争的意义并不大，从大的思路来看，未来互联网金融发展中，需要充分关注如下几方面问题。

一是互联网信息技术使得传统金融业的边界进一步模糊，逐渐从机构为主向业务产品与功能为主的时代转换。在金融中前台层面的混业经营尚存疑虑时，在产品与服务层面已经出现了融合，这也给监管带来新的压力。

二是各国的互联网金融监管情况千差万别，但是关键在于尽快根据情况完善和制定规则，然后再逐渐加以完善。如果长期处于制度空白状态，则必然带来各种“乱象”。这也提醒了我们，在互联网金融监管制度建设中，应更加注重确立规则的及时性而非完美性。

三是无论在发达国家还是发展中国家，迄今为止的主要互联网金融业态的存续空间，更主要是对原有金融体系的“短板”弥补。尤其对金融发展一直“量大于质”的我国来说，推动互联网金融发展不在于规模、数量，而在于最终的服务功能落实，尤其是与普惠金融目标的结合，而不应强化现有金融体系的不足与缺失，更不是使得诸多新型金融机构被主流金融体系“收编”后，也变成“大而不倒”的“巨无霸”，从而离普惠、小微越来越远，变成大资本的游戏对象。

四是在我国互联网金融发展中，其根本动力有技术和制度两条主线，前者具有长期效应，后者则具有中短期效应，需要区分二者所引发的互联网金融创新，从而更有效地进行监管应对。

五是进一步强化信用机制建设，这是改善互联网金融发展状况的重中之重。在金融信用环境与基础设施的建设方面，我国一直没有从根本上解决短板问题。应该说，在金融运行中的很多矛盾问题，如中小企业融资难、消费金融发展不足、互联网金融组织不够规范等，在某种程度上都可以归因于信用体系的缺少，包括商业信用和个人信用。当然，在互联网信息技术的影响下，可以充分利用大数据手段来更好地推动信用体系建设，实现信用服务能力的大幅提升，这不仅有利于互联网金融的监管与发展，同样也会给现有金融业态带来积极作用。

最后，还需要看到的是，《意见》的重点之一，也是着力推动传统金融业与新兴机构在同一起跑线上共同致力于创新。对于银行业机构来说，也迎来新的机遇和挑战。一方面，是可以更加有效地参与到新兴互联网金融创新业务中。现在之所以有些互联网金融业态存在监管套利，就是因为存在不合理的“双轨制”，如传统金融体系受到过度金融管制。《意见》有助于适度提高银行类金融机构的创新空间，既然认为银行类机构的风险控制能力较强，那么这种思路转变，同样也有助于在改革的过渡期内，实现平等竞争秩序的形成。通俗地说，也就是在创新型互联网金融业务的发展中，相对现实的选择应该是对银行稍微松一些，对无序的互联网金融业态稍微严一些，从而达到新的利益均衡。

另一方面，传统银行业机构利用互联网信息技术来进行业务与产品的优化升级，也是重中之重。尤其对于综合实力强的大银行来说，更需要适应移动互联网时代的来临，充分组织自己的资源、渠道、数据优势等，打造面向居民与企业的移动金融服务超市。当然在此过程中，银行业可以与互联网企业展开更积极的合作，实现资源与优势互补，达到互联网时代的新型产融结合。□文/杨涛 中国社科院金融所所长助理、研究员。

关键词：意见，金融发展，金融创新，金融体系，金融监管，金融管制，金融改革，