周小川：政策性银行可以尝试在资本市场融资

　　财务健康和资本约束是核心

　　日报：在这样的定位下，三家银行的财务能否保持稳健和可持续性？对这三家银行的监管又将如何实施？

　　周小川：三家银行保持稳健和可持续性确实很重要，这也是这次改革的重点内容之一。转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体；其领导人容易有眼睛向上、对可持续发展重视不够的毛病；容易有约束机制(特别是资本约束)欠缺和反复申请政策优惠的倾向。解决以上问题也成为本轮改革的要点之一。从经验出发，严格执行高标准的会计准则、严格按贷款的未来损失概率来进行贷款分类、有效的内控和监管、保持资本充足率并实行资本约束、完善公司治理等是银行不突发财务危机、稳健和可持续发展的几个关键环节。其中有几项我们已在商业银行改革中积累了认识与经验，就不在此多说了。三家银行尚未解决好的问题之一是资本充足率及资本约束机制，这会降低内控和监管的有效性，也会在会计和贷款分类上出现讨价还价的机会，容易出现过度扩张和财务隐患。

　　国际上讨论了几十年如何保持银行业稳健，从巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，还有巴塞尔监管核心原则和损失吸收能力，最终都离不开资本约束，找不出别的替代方法。三家银行也是如此，无非是如何筹集资本，不再搞低资本的带病运行。特别是当自营业务已占一定比例，资本约束更为重要。

　　资本约束在一定程度上也可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。严格地说，开发性业务和商业性业务之间的界限是有模糊性的，商业银行也可以做开发性业务，但是有的商业银行不愿意做。二者的竞争经常会陷入互相指责之中，商业银行的理由之一是，政策性银行没有资本约束，所以二者的成本并不一样。既然对银行机构真正有效的是资本约束，政策性银行的改革也要推行资本约束，使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致，内控和外部监管即可得以明确，不再徘徊。

　　在资本的计算方法方面，三家银行应参照巴塞尔协议和通用的银行监管规则。其中的区别，无非是如果一个项目是国家明确指示去做的，该资产出现损失后国家有意承担的话，可以把风险权重稍微降低一点，因为毕竟有国家兜底。这样的话，争议也就少了。

　　日报：补充资本金在这次改革中不可或缺。三家银行的资本金情况如何？有哪些安排和规划？

　　周小川：三家银行的资本情况各不相同。国开行的资本相对大一些，在2007年末的时候，运用外汇储备注资了200亿美元，随后转入汇金公司，因此情况略好；国开行现在资本充足率也有缺口，虽然差距不大，但是国开行的盘子大，资产规模超过10万亿元，也需要补充一定的资本。补充资本金可以有各种不同的方式，如果国家财政不宽裕的话，也可以用其他的方式先补充。不补的话，资本充足率无法达标；只有补充了资本，达到一定的资本充足率，才能真正建立起约束机制。

　　口行的问题相对较复杂。1994年时，其资本金是50亿元人民币，后来一直没有增资，现在所有者权益有300亿元(2014年末，口行所有者权益282亿元)。口行的资本充足率只有2%左右(2014年末，口行资本充足率2.23%)，即使以巴塞尔协议Ⅰ规定的8%的资本充足率作为标准，资本金也严重不足，需要大幅增资。此轮国际金融危机以后，根据巴塞尔协议Ⅲ，各国都提高了资本充足率的标准，起码要达到10.5%~11%左右。

　　农发行同样缺少资本金。近年来农产品(15.66, 0.00, 0.00%)收购体制发生了变化，过去收购粮食、棉花是政策性业务，即使亏损也要收购；后来一部分变成了自营性收购，只有启动最低收购价和临时收储政策的才是政策性业务。虽然不是传统意义上的政策性业务了，但还带有一定的政策性色彩，如果谁都不去收，农民怎么办？农发行还有一个历史包袱影响了资本充足率，即90年代初有很多农业专项贷款发生损失。农发行现在的盈利状况不错，国家也承诺允许其用未来的盈利转补资本金，包括未来上交的所得税等等。所以，通过一定的措施也可以使农发行有一个未来可预期的资本补充，使资本充足率问题大体得以解决。

　　解决资本充足率问题，三家银行可以采取不同措施。可以从体现公共性、体现国家利益的战略出资人中选择注资主体，包括财政、社保基金和其他一些体现公共性的投资主体。过去国开行和口行借用了部分外汇储备发放“走出去”贷款，可以实施债转股并阶段性持股。其实，商业银行的资本中也有一部分曾来源于外储。总之，政策性、开发性金融机构改革的核心仍是要强调资本约束和资本充足。以前最担心政策性业务不在乎盈亏、盲目扩张规模的问题，现在要通过资本约束加以解决。

　　日报：虽然开发性银行与商业银行面临基本相同的监管要求，但在一些具体的风险权重上会有怎样的差别？

　　周小川：监管特殊性方面可不必强调得太多。通过实际账面数据不难发现，国家指令性业务的比例相当低。更多的是这样一种情况，国家希望这件事情能够由金融机构来做，但是并没有指定非要某一家金融机构做，政策性、开发性金融机构觉得能做就可以做，如果不能做也不强求。

　　对于一些国家希望做，但没有补贴和兜底的情况，三家银行可以量力而为。正如国开行同志所说的，开发性金融强调银行自主决策。方向上是国家战略所需要的，但也要自主决策，不能是行政命令，国开行主要在做这部分业务。

　　确实会有小比例的业务国家希望按指令实施，国家也会承担未来的风险。这种业务具体有两种做法：一种是事前规定补贴金额，看哪家银行愿意做，不论是政策性银行还是商业银行，都可投标承担。2007年主要想走这条路，但后来发现有难度，事前承诺补贴有时不易做到。第二种是承诺事后给予兜底，风险权重得以降低，可设置和商业银行一般贷款业务不一样的风险权重，而在内控和监管标准上就不再另开口子了。但这不是主体业务，主体还是三家银行自主决策的自营性金融业务。

　　日报：国开行为了支持棚户区改造，设立了专门的事业部；央行[微博]用抵押补充贷款(PSL)予以支持。在这类案例中，国开行与商业银行相比是否享有优惠？

　　周小川：具体到一些工具，比如PSL，并不是为某项业务设计的，更多是从货币政策传导的角度来考虑的。从央行的角度看，PSL符合央行对未来中长期利率走势进行引导的需要，当时的情况是利率水平应下行，但如果央行只有短期政策利率，市场反应较慢，所以增加了对中期和长期的利率指导，引导市场未来的利率走势，这是一种前瞻性指引。另外，国际上一种普遍做法是，向央行借钱一般要出具抵押品，有助于防范道德风险。PSL是要求有抵押的，其价格就会与抵押品的品质有关。央行今后还要更多地运用这种有抵押的工具。

　　日报：对资本金的约束会不会有一个缓冲带？会不会打宽裕一些？

　　周小川：在解决三家银行资本充足率的过程中应该做一些前瞻性的准备，应该多留一点余地，为的是让它们在国民经济中发挥应有的作用。

　　另外，既然开发性业务要求财务可持续、保本微利，机构自身也应有一定的自我积累，再加上负债方的资金成本相对有利，所以有条件实现部分积累。

　　再有，资本充足率达标或略高，有利于三家行在市场上发债融资，投资者会比较认可。

　　日报：这几家银行以前主要通过发行金融债等方式融资，未来它们是否可以吸储？如果发债，只在银行间市场发还是也可以到海外发，未来是否还有其他的方式？

　　周小川：我个人认为，不一定有必要严格限制政策性银行吸收存款。这几家银行发放贷款之后，都要做账户管理、支付管理。比如农发行的农业综合开发贷款，派生存款会占一定比例，允许有一点存款业务无大碍。不过，三家行最近若干年以发债融资为主的状况不会改变，除非突然出现一个能够收购商业银行的机会，但这种机会也不容易出现。比如，国开行已经有10万亿元的资产，需要的存款大概要七八万亿元，很难找到具有这么大存款规模的大机构；如果收购小机构，不知道什么时候能够撑起七八万亿元的存款量，所以短时间内改变不了以发债融资为主的现状。

　　全球在金融危机的背景下，都在认真考虑应对银行“大而不能倒”(toobigtofail)的问题，也拿出了一些设计。但在复苏艰难的情况下，当前还未做到。我国的系统重要性银行，似应包括三家行，也应属于国际或国内定义的“系统重要性”银行，“大而不能倒”一时还改变不了。银行类金融债在我国债市上占了不小的比例，价格略次于主权债，监管者认可其他金融机构投资于政策性金融债不占用其资本，促进了投资者的认可。从央行作为金融稳定当局和最后贷款人的角度来讲，也很难认可这类“系统重要性”机构的倒闭，而是强调要保持事前、事中的稳健性。这实际上构成了三家行资产负债表负债方管理的现实生态，也是它们在国民经济中能发挥作用的条件，不是每个国家都有这样的条件。

　　过去人民币不可兑换，外汇与人民币一直分开管理，从而会对国内发债和国外发债做出分别处理。会出现这样的情况，人民币融资的话，可以发行政策性金融债；境外融资的话，当前虽然便宜，但投资者可能会有不同的看法。未来在资本项目逐渐可兑换的情况下，本外币政策的区分会发生变化，不一定非要限定只在国内发债或者只在国外发债。

　　但是在国外发债存在两个问题：一是目前国外发债价格较为有利，但可能是一种阶段性暂时现象。另外，尽管外债便宜，但国家还有宏观审慎管理需要，有时不鼓励借那么多外债。这和泰国在亚洲金融风波中的教训有关，当年泰国私人企业大量到海外借外债，在国内都是使用本币，结果宏观上货币错配造成金融风波的潜在威胁。所以，这方面还是需要有国家层面的宏观审慎管理，当然，这些管理不限于针对这三家银行。

　　二是政策性银行在海外发债是否有足够的信息披露和信用评级。商业银行国外发债，都有国际性评级和国际会计师做的外部审计，商业银行往往在海外也发行股票，海外发债不存在太多问题。但如果政策性银行在海外发债，要考虑信息披露和评级对自身是否有利，特别是资本充足率上不能丢分。如若有利的话，未来除了宏观审慎方面的考虑，其他方面不一定要有过多的限制。

　　发债给外国投资者，他们愿不愿意买或者要求什么价格，就得服从市场，让市场选择。

　　日报：长期看这几家银行仍会面临资本补充的问题，是否会考虑上市？或者引入战略投资者？

　　周小川：这一轮改革先主要解决约束机制和功能定位等问题。这些问题解决之后，开发性业务在财务上可持续，按理说就会有一定盈利。如果资本积累略低于扩张速度，国家可以视能力提供补充资本支持。如果国家没有补充的话，未来的业务需求又大于资本自我补充速度，那么有两种选择：一是按资本自我补充的速度控制业务扩张，可以少做一些、做精一点；二是吸收其他资本。从理论上看，开发性金融服务国家战略、保本微利，回报率可能低于私人资本回报率，但有的投资者可能看中其长期的资本回报，也会考虑投入，这是建立在投资者对其前景预期基础上的自愿投资。

　　到目前为止，改革方案没有提是否在资本市场做股权融资，未来有两种可能性：一是刚刚达到保本微利，尚不具备足够的吸引力上市融资；二是把业务切成几块，其中有一块可以独立出来发行并上市。

　　日报：这种做法在国际上有没有形成先例？

　　周小川：国际上一些开发性机构都开始实行集团制架构。所谓集团制，世界银行[微博]集团、德国复兴信贷银行(KFW)比较典型。世界银行集团下属机构之一的国际金融公司(IFC)商业性特征比较浓；而集团成员之一的国际开发协会(IDA)，则援助色彩就比较浓厚；另一成员国际复兴开发银行(IBRD)也是开发性的机构，以支持中等收入国家为主。因此，业务是可以分块的。

　　改革的争议之一是能否允许搞集团形式。集团内切块以后，有没有可能通过资本市场融资？看来可以尝试，但没有特别地明确未来会怎么样，因为这还涉及混业经营的问题。

　　未来还有诸多挑战

　　日报：未来在公司治理层面，会对这三家银行有何要求？

　　周小川：会有要求。国开行已经成立了董事会；口行过去有董事会，后来停止运转了，现在要重建；农发行的董事会也正在设计。加强公司治理，建立董事会是本轮改革题中应有之义。

　　政策性银行的董事会与商业性金融机构的董事会可能有区别。商业性金融机构董事会基本按照股东利益来安排，但是国际上也有一些大型商业银行的董事会包括两到三个有政府色彩或者公众利益色彩的人担任董事，履行社会和公众义务；这些人不一定叫独立董事，独立董事应该是代表中小股东的。

　　类似地，三家银行的董事会也会是混合型，因为它们承担着服务国家发展战略的职能，所以政府代表的比重会大一些；同时也要有出资人利益的代表，达到较好的平衡，既要有资本约束、保持财务健康，也要切实符合服务国家战略发展需要的方向。

　　日报：地方融资平台目前备受关注，会不会拖累三家银行？

　　周小川：融资平台的问题，会不会造成开发性金融资本金又变得明显不足？目前的分类是：地方政府融资平台里的融资有一部分有收益；也有一部分是纯粹公益性质的，必须用地方政府的综合税收收入来偿还；还有一部分是混合型的，市场能够偿还大部分，小部分缺口仍需地方政府用综合收入来偿还。

　　如果地方政府在建融资平台并融资时，相当一部分有担保或者变相担保，过去承诺的应该继续向银行履行承诺。承诺有多种方式，例如基础设施的收费标准、平行竞争的限制等等，既可以说是地方政府的担保，也可以说是地方政府对未来经营项目所设定的条件给出承诺。无论地方政府债务下一步如何处理和重整，过去做出的承诺都应该履行。不然的话，不仅对政策性和开发性金融机构有影响，对其他大量参与融资平台项目的商业银行也有影响，会产生较大的负面冲击。

　　日报：三家银行和“一带一路”发展战略密切相关吗？

　　周小川：当然相关，相当一部分“走出去”项目都可以看到国开行和口行的身影。这之前，它们已做了不少工作，响应国家“走出去”号召，部署了不少力量，在很多国家和地区做了大量的工作。

　　应当说，商业银行也在“走出去”，也做了不少工作。由于前一阶段商业银行处在内部改革的过程中，发展海外业务较为稳健、谨慎。国开行和口行则步子更大一些，抓住机会服务国家战略需求。国开行通过很多自己的努力支持了一些新区域的“走出去”；口行原本主要支持贸易，后来也设立了专门的投资基金，主动参与投资项目。总体上看，政策性银行、开发性银行在“一带一路”方面确实做了大量工作。同时，国开行和口行也是丝路基金的出资者。

　　下一步，资产质量的把握至关重要。如果资产质量把握得好，政策性银行和开发性银行就可以发挥更大作用；如果资产质量把握得不好，也会有阶段性的收缩和调整。在这方面，三家银行和商业银行面临的资本约束是类似的。

　　日报：三家银行的未来前景如何？

　　周小川：总的来讲，三家行的改革及其未来道路还要接受实践的考验，毕竟银行业是个高风险、影响广的行业，不少国际知名大银行都有艰难挣扎的经历。如果我们能在已有的实践基础上，借鉴好的经验，不断动态改进，或许三家行的模式能成为中国特色道路中有光彩的一部分。

关键词：政策性,资本,银行,周小川