专家：融资租赁“多头监管”问题待立法解决

外商投资租赁公司，由商务部外资司监管

内资租赁公司，由商务部流通发展司监管

金融租赁公司，由银监会监管

目前融资租赁业的行业监管部门是银监会和商务部，这种多头监管的现象极易导致规则的不统一，造成同类市场主体的“游戏规则”之间的差异，影响了市场竞争秩序。通过立法机关的选择，才能明确融资租赁业的行业监管机关，才能基于此制定行业统一的监管指标和监管规则。因此，只有通过制定法律的方式解决“多头监管”问题

进入9月，“融资租赁”成了金融圈的热点话题，即便是金融门外汉，也多少关注了一两眼。这样的热度，只因国务院办公厅针对这个行业连续两天发文。

9月8日，国务院办公厅印发的《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》公开发布，规范的对象为金融租赁公司。

此前一天，国务院办公厅印发的《关于加快融资租赁业发展的指导意见》也公开发布，规范的对象为商务部批准设立的融资租赁企业，包括内资试点企业、外资企业。

中国社会科学院金融研究所、特华博士后科研工作站共同发布的《中国融资租赁业发展报告(2014—2015)》称，我国融资租赁业分成三大阵营：第一类是金融租赁公司，由银监会监管；第二类是外商投资租赁公司，由商务部外资司监管；第三类是内资租赁公司，由商务部流通发展司监管。

“‘多头监管’一直为业界所诟病。”报告称。

“双头监管”源于历史必然

8月28日，北京市租赁行业协会发布了上半年行业数据，截至6月30日，北京市共有商务部批准设立的融资租赁企业191家，其中内资试点企业28家，外资企业163家。

该数据中不包括金融租赁公司数量。目前，融资租赁行业统计数据时，基于监管部门的不同，内资试点企业、外资企业和金融租赁企业分开进行。

《中国融资租赁业发展报告(2014—2015)》撰稿人胡春梅博士表示，由于融资租赁公司产生和发展历程的差异，导致了目前的监管现状。

改革开放初期，我国经济比较困难，国家没有太多资金用于购买国外先进设备，于是在中国国际信托投资公司荣毅仁先生的建议下，政府有关部门决定批准设立融资租赁公司。

中国国际信托投资公司最早牵头成立了两家租赁公司：一家是中日合资企业东方租赁有限公司，于1981年4月联合北京机电设备公司和日本奥力可思公司发起设立；另一家是中资企业中国租赁有限公司，于1981年7月与原国家物资总局共同组建。

胡春梅认为，对于早期的中国融资租赁业来说，与其说是监管，不如说是审批。租赁企业的设立需要审批，具有审批权的部门包括原外经贸部、物资局、原电子工业部和原邮电部等。

“融资租赁业发展初期没有关于监管方面专门的法律规定，因此，也没有统一的监管规则可以遵循。”胡春梅说。

公开资料显示，1986年，部分国内租赁企业转为非银行金融机构，在租赁业务之外可以吸收一年以上的信托存款，这类租赁企业统一归属为金融租赁公司，由中国人民银行监管。

1998年之后，由于国内贸易部、国家经贸委等部委在大部门制改革进程中先后撤销，关于融资租赁内资试点企业、外资企业的审批被转交给商务部，因此，商务部同时具有了内资和外资租赁公司的审批职责，具体分属外资司和市场建设司两个部门。

北京市租赁行业协会会长、中国融资租赁企业协会副会长张巨光认为，在融资租赁行业发展的30多年中，融资租赁行业经过开创期、初始期、抑制期和发展期几个阶段，开创期处于无监管状态，初始期是谁审批谁监管，最终形成目前商务部和银监会“双头监管”。

现有监管格局缺乏统一标准

目前，三类融资租赁公司分别适用不同的监管规定。

金融租赁公司适用《金融租赁公司管理办法》。该办法由中国人民银行于2000年发布，2007年改由银监会修订。2014年3月，银监会再次修订该办法。

根据该办法，金融租赁公司实行机构监管的方式，金融租赁公司被限定为经银监会批准特定的非银行金融机构，其他融资租赁公司不得有“金融租赁”字样。

内、外资融资租赁公司适用《融资租赁企业监督管理办法》，由商务部于2013年10月颁布实施。

张巨光告诉《法制日报》记者，由此导致的结果是，同为融资租赁企业，但基于监管部门的不同，企业的行业定位就存在差别。

在张巨光看来，银监会审批的金融租赁公司定位为非银行金融机构，商务部审批的融资租赁企业则定位为生产性服务业，不同的行业定位，直接导致企业发展条件的差异和矛盾。

“即使都是商务部监管的租赁公司，内资和外资在准入、税收待遇和业务许可等方面也需要适用不同的规则。”胡春梅在前述报告中称。

张巨光举例说，在融资租赁企业融资方面，融资租赁业务普遍存在融资难的问题，大多依靠股东出资和向银行贷款，现在对银行的负债超过30%；金融租赁公司多有金融机构背景并且还具有特殊的融资功能，融资问题并不突出。

前述报告称，在一些市场准入或者业务规则方面也存在差异。例如对于外汇业务而言，金融租赁公司可以向外汇管理局申请经营外汇业务许可证，从事外汇租赁业务，而商务部批准设立的融资租赁公司不能直接经营外汇业务。

中国人民大学法学院教授、全国人大财经委融资租赁法立法小组成员高圣平此前在接受《法制日报》记者采访时表示，目前融资租赁业的行业监管部门是银监会和商务部，这种多头监管的现象极易导致规则的不统一，造成同类市场主体的“游戏规则”之间的差异，影响了市场竞争秩序。

目前的监管体制成了融资租赁行业发展亟需解决的矛盾。张巨光对《法制日报》记者说，为了建立内外资统一的融资租赁业管理制度，“我们业界呼吁”制定融资租赁企业监管条例，统一监管，促进行业进一步发展。

胡春梅也认为，从行业发展看，需要有统一的监管标准，以改变融资租赁业多头监管的局面。

制定法律解决“多头监管”

理顺行业管理体制的改革已然在路上。

9月7日，国务院办公厅印发《关于加快融资租赁业发展的指导意见》，其中提出了针对内资试点企业、外资企业统一监管改革方向。

“理顺行业管理体制。加强行业统筹管理，建立内外资统一的融资租赁业管理制度，实现经营范围、交易规则、监管指标、信息报送、监督检查等方面的统一。”该意见称。

高圣平认为，通过立法机关的选择，才能明确融资租赁业的行业监管机关，才能基于此制定行业统一的监管指标和监管规则。因此，只有通过制定法律的方式解决“多头监管”问题。

在《国务院2015年立法工作计划》中，融资租赁企业监管条例被指定由商务部负责起草。

今年6月8日下午，商务部流通发展司已经在北京召开融资租赁立法工作座谈会，启动了融资租赁企业监管条例起草工作。

商务部流通发展司发布的消息称，座谈会围绕融资租赁企业监管条例宗旨和原则、需重点解决的问题、事中事后监管、制度与监管指标设置、加强行业自律作用等几个方面进行了研讨。

张巨光参加了此次座谈会，建议之一是，制定融资租赁企业监管条例，应该重点解决内资融资租赁、外资融资租赁、金融租赁的统一监管问题。

张巨光表示，在此前提下，条例需要统一规范融资租赁企业的设立条件和审批规则，监管部门及协助监管部门，监管指标及其定义、融资租赁企业接受监管的方式、方法，监管载体，融资租赁企业的业务范围，融资租赁企业禁止业务、模式、违规操作的风险指引，违反条例的处罚方式、程度等。

“要告诉融资租赁企业应该怎么做融资租赁业务；告诉融资租赁企业如果违反条例将面临怎样的处罚。”张巨光说。

胡春梅认为，统一监管融资租赁的难点在于金融租赁公司，并且是历史形成的结果，由于金融租赁公司从事了金融业务，目前的融资租赁业统一归入商务部或者银监会监管都是不合适的。

胡春梅在《中国融资租赁业发展报告(2014—2015)》中建议：融资租赁公司设立前期，由商务部监管，降低准入限制，对其从事的融资租赁业务进行统一引导和监管；对于设计类似于银行业务的经营，可能产生整体金融风险的业务，须向银监会申请业务资格，接受银监会的严格监管。核心在于“监管规则统一适用于各主体”。　□　记者 　陈 磊

□　实习生 张莉雪

关键词：融资租赁，监管指标，生产性服务业，1986年，向银监，融资租赁业，