政府购买公共服务破除大包大揽思维 主动瘦身放权

北京市政协与市委统战部就政府购买公共服务议题联合召开议政会

议政会首次在千龙网进行网络直播

在朝阳区祁家豁子地区，每周，社工卢老师都会来到自闭症患者小王的家中，帮助他进行康复治疗，从2011年开始， 朝阳区向立德社会工作服务事务所购买了这一项目，为12个街乡的260多名精神和智力残障人士提供服务。

长期以来，公共服务主要由政府直接提供，“包揽一切”的传统不仅投入大量人力、物力、财力，还导致部分职能越位与缺位并存，造成财政资金的浪费。与细分市场上的各类专业公司相比，政府并不是万能的专家。

渐渐认识到这一点，政府开始提倡在部分公共服务领域，加大政府向社会力量购买的力度，多地已展开实践。2010年以来，北京市使用市级社会建设专项资金连续四年购买社会组织服务，总计投入2.53亿元，购买了1544个项目。

这一被视为政府向社会放权、主动“瘦身”的改革举措引发全社会的广泛关注，今年3月以来，市政协组织委员们深入调研，以期在这一领域改革上尽快破题。

调研结束后的议政会上，政协委员各抒己见，从优化购买流程、完善工作体制机制、提升认识等各个层面指出问题并出谋划策。

破除思维阻力：“大包大揽”要不得

“北京市向民营企业、民间社会组织等购买公共服务的意愿不足。” 议政会上，农工党北京市委张志勇直言不讳地说道。

调研中，他们发现，目前市政府、市属各委办局、各区县政府在向非公经济组织购买已开放公共服务上，普遍存在“认识不一致、操作不规范、总体规模小”等实际问题，“究其根本，还是向非公经济组织购买公共服务的意愿明显不足。”

长期以来，公共服务往往由政府各级部门直接提供，政府“大包大揽”的思维根深蒂固，能否破除这一惯性思维，是影响此项工作有序进行的关键。

很多时候，政府在“简政放权”上缺乏动力，出于“宁可不做、不可做错”的惯性思维，更愿意将公共服务项目控制在自身可控的范围之内，以求减少出问题的机会。

这就使得各级政府部门更倾向于把公共服务项目直接交付存在隶属关系的国资企业、社会组织或事业单位。一些情况下，不愿主动将公共服务项目以公开招投标等形式，交由非公经济组织去实施，尽管非公经济组织在部分公共服务项目实施上，更具活力、质量和效率。

同时，财政资金的分配与利用在现阶段也呈现出不太合理的分化倾向。在某种程度上，各级政府部门不愿将财政资金投入到投资大、见效慢的公共服务领域中去。

立德社会工作服务事务所主任郭跃豪告诉记者，部分政府部门在选择购买的社会服务项目时有些急于求成，“他们都更希望在一些能立马见效的领域购买服务，对于需长期运作才显现效果的服务不太感兴趣。”

“这种在政府职责上的主动性越位与财政投入上的主动性缺位，明显呈现了政府在公共服务项目上的实际意愿。”张志勇说。

因此，在改革中，首先要破除这些阻力思维，才能不断激发各类非公经济组织在政府公共事务管理领域的发展活力，进而推动政府购买服务这一工作机制的规范和进步。

强化信息公开：打造统一的网络平台

目前，市、区各级各部门都在根据自己的需要购买一定的公共服务，但政协委员在调研中发现，很多时候各部门各行其是，各有各的发布渠道，彼此之间缺少沟通，社会组织对政府购买服务工作的知晓渠道也十分有限。

基于这一问题，建立全市统一的政府购买服务的信息平台成为许多委员的共识。在统一的信息平台中，把市、区两级政府各部门购买服务的相关工作通告全部集成在一个网站，使社会组织在一个网络平台上即可了解市、区两级政府各部门购买服务的信息并参与申报。

具体来说，可以将各种渠道获得政府购买服务支持的项目纳入统一的信息共享平台，授权扶持项目使用统一识别标识并授予识别编号，推动政府各部门对平台公示项目的支持。

信息平台建立后，政府与之对接的机制至关重要。北京市工商联建议，要协调动员与服务项目相关的各级部门建立对接和配合的工作流程，完善政府购买服务的运行机制，规范操作流程，建立问题反映汇总解决机制，及时解决工作中的普遍性问题。

公开、公平、公正，是建立网络信息平台的应有之义，也是其建立带来的一项好处。民革北京市委副主委褚玉梅说，在购买服务项目申请上，要发展以竞争性购买为主的公共服务购买模式，及时、充分地向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，规范政府购买服务招投标，设定招标资质门槛，畅通信息发布渠道，强化惩处问责机制，不断推动购买程序规范化、常态化。

定期公开披露政府采购与服务购买预算和其他相关信息，也是非常重要的一个方面。中央财经大学财经研究院院长王雍君就认为，政府在本级人大批准预算后，应向社会公布政府采购与购买服务预算，使社会组织全面了解政府社会服务需求信息选择投标项目、社会服务项目的招投标明细规则、项目评估制度、监控机制等方面内容。

明确政府核心功能：制定指导目录

政府购买什么类型的服务、购买多少，目前还都存在着一定的随意性，承接主体在了解政府需求时也经常模糊不清。多位委员都建议，必须出台全市统一、明确的公共服务采购目录，建立健全项目选择机制。

民革北京市委认为，要根据经济社会发展实际和人民群众对公共服务的现实需求，在充分听取社会各界意见的基础上，尽快研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容等，并及时进行动态调整。

哪些服务可以列入目录？在中央财经大学财经研究院院长王雍君看来，首先要分清政府核心服务与非核心服务，除了只能由政府负责生产与交付的核心服务，比如司法与政策制定等，其他都可以并且应该外包给第三方机构，不再由各部门在其部门预算中自行购买。

他建议引入“负面清单制度”，除清单中列举的核心服务，只要不是绝对需要政府提供的，都应剥离出来采用政府购买——市场化运作——第三方交付的模式。

农工党北京市委认为，政府购买的公共服务，应该是惠及大多数普通民众的公共服务，必须以大多数普通民众的广泛性需求为出发点，如各类便民资源的信息化整合与便捷性利用、全覆盖的社区化公共医疗卫生服务、社会力量广泛参与的养老互助、自然灾害状态下的公共应急救援等公共服务项目。

在这个过程中，政府不能缺位，必须担当起确保第三方购买过程公开、公正与公平的责任，在制定准入标准、资格审查、项目评价和履约监督四个方面履行好责任。

健全评估机制：

承接主体工作成果

纳入信用记录

林岳是民间环保组织常青藤的负责人，参与政府购买服务的工作。在她看来，目前对服务项目的评审和考核还很不健全，“许多情况下就是部门主管和一些专家进行评估。但问题是，公共服务是针对公众的，基层工作人员及受众却不是评估的参与方。”

建立有效的购买评估机制，是整个工作流程中不可或缺的一部分。政府购买服务，如何选择适合的承接主体？如何对其委托的工作进行评价？

王雍君建议，在购买前，要着手开展可购买性评估，“并不是所有的公共服务都适合向第三方购买，北京应尽快借鉴欧美发达国家在公共服务购买评估机制方面的经验，建立系统的可购买性评估机制。”

“在确认服务承接主体后，接着还应对政府公共服务项目承接主体的工作成果，做出公正、客观的评价”，农工党北京市委张志勇建议，政府应建立有效的政府购买公共服务绩效评价机制，成立绩效评价机构，制定切实、可行的绩效目标和绩效考核办法。

对于各承接主体的工作评价结果，应纳入相关的信用记录。民革北京市委褚玉梅认为，政府要建立社会组织信用等级管理制度，将社会组织在历次参与购买服务中的表现情况和信用等级挂钩，这些记录将来作为参与申报项目的主体资格指标。凡曾出现如转包项目、挪用资金等严重违规操作的社会组织一律限期整改，并将违规记录输入信用系统。

对于评估，最好交由第三方监督仲裁机构，委托其对政府购买服务承接主体的工作进行评估，“第三方往往立场客观、声望较好，既有利于营造政府公平正义、为公众谋福利的良好社会形象，又有利于督促承接主体完善服务。”北京市工商联陈凯说。

优化顶层设计：

设立政府购买服务委员会

除了工作流程层面的细致和规范，机构层面体制机制的优化更可为工作的开展提供便利。

农工党北京市委的调查发现，许多公共服务项目都存在“多头管理”的问题，多个部门都有权力动用财政资金购买，也出现过实际购买“同一个公共服务项目”的行为。

“现阶段，北京市政府、市属各委办局、各区县政府，在已开放购买的公共服务上，各有各的理解，各做各的规范。这使得本市在购买方式、购买内容、购买资金、购买程序、绩效评价等方面，很难实现互相协调、配合、统一，从而造成一定程度的效率低、质量差、资源重复性浪费。”

基于这一问题，设立专门政府机构，统筹协调政府购买服务这一工作就变得很有必要。

民进市委委员王建认为，在推动政府购买社会公共服务的过程中，建立一个有效的政府职能部门，可以通过协调联动机制，提高行政管理和社会政策的实施效率，还可减少因责任不清、职责不清、管理权限不够明晰和专业分工不明确所带来的一些问题。

有政协委员进一步建议，可借鉴深圳市的经验，设立政府购买服务的委员会，统一进行决策执行和监督，委员会进行跨部门协调。他说，“这个委员会可由主管市领导加上几个相关部门主要负责人作为领导机构，委员会分两级机制，一个机制是领导层面，另一个是执行层面。领导层面主要进行决策；执行层面主要是由跟政府购买服务相关的部门进行政策制定和监督。”

链接

议政会形式历史发展

议政会源自新中国成立之初的北京市各民主党派干部学习会，以学习时事政策为主，每两周集体讨论一次。

1985年，第六届市政协常委会决定与市委统战部共同定期举办市级各民主党派、有关人民团体负责人及无党派人士，以学习时事政策为主的双周学习座谈会。

1994年，双周学习座谈会改为学习座谈会，以加强联系、学习知情、协商议政为主旨。

1998年，九届市政协将其作为中共与民主党派密切联系的重要渠道、政协履职的重要方式，并作了进一步规范，建立议政会制度，印发《政协北京市委员会议政会工作规则》，对会议性质和组织程序作出明确规定，十届、十一届市政协在实践中不断进行制度完善和创新。

2009年开始，十一届市政协将议政会“知情议政合一”的一场会拆分为“知情议政分开”的两场会，使知情更加充分、议政更加深入，有力拓展了知情议政的广度和深度。

2014年5月，十二届市政协议政会首次通过网络进行全程直播。

本版文字：本报记者 范俊生 摄影 迟玉洁

关键词：公共服务,瘦身,政府购买,公共事务管理,政府职责