中国建立存款保险制度的“国际镜鉴”

新华网北京5月29日电（记者蒋旭峰 徐兴堂）十八届三中全会提出建立存款保险制度。近日国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，建立存款保险制度又位列其中。中国作为建立存款保险制度的“后来者”，有效借用国际镜鉴，能够少走弯路并降低改革成本。

鉴于银行机构的重要性及其内在的脆弱性，建立显性的存款保险制度已成为多数国家的共识，其构建有助于保障储户利益和防范银行业危机。中国长期以来没有建立显性的存款保险制度，但市场默认政府对巨量的存款提供隐性担保。中国银行国际金融研究所宏观经济研究主管温彬认为，随着民营银行的获批和利率市场化的推进，设立显性的存款保险制度有利于推动金融改革。

美国是建立存款保险制度的领跑者，美国联邦储蓄保险公司（FDIC）1933年在“大萧条”危机中诞生，从此以后，美国再未发生过银行挤兑潮。美国智库彼得森国际经济研究所研究员陆瑞安指出，全球已有超过110个经济体建立了显性的存款保险制度。回顾各国设立存款保险制度的历程，赔付限额设定、保险费率厘定、存款保险基金的功能界定都是关键要素。

在存款进入“保险箱”后，普通储户往往会疏于对银行业务活动的监督，银行则有可能从事更多高风险的经营活动，导致道德风险增加。当前金融创新的步伐经常超过金融监管前进的步调，道德风险的防范更显重要。上世纪80年代美国发生的“储贷机构危机”表明，即便有存款保险制度，投保银行经营不慎依旧会导致严重的道德风险，清理危机的成本将主要由纳税人买单。

因此，设立存款保险制度需要平衡好保护储户利益和维持市场纪律之间的关系，这就需要在制度设计过程中趋利避害，其中的一个重要环节就是设定赔付限额。赔付限额过低，会使得该制度不能覆盖一国的多数储户，那么难以起到保护储户利益的“定海神针”作用；赔付限额过高，容易诱发道德风险。

目前国际上并无关于赔付限额的明确通行标准，需要金融监管者依据国情来设定。鉴于经济发展水平和储蓄余额体量各异，目前各国给储户的赔付限额差别巨大。

设立存款保险制度的另一项重要内容是保险费率的厘定。当前全球主要存在荷兰、巴西等国的单一费率模式和美国、比利时等国的基于风险调整的差别费率这两种模式。单一费率指不区分投保银行的经营状况和资产状况，统一以相同的费率征收存款保险费。差别费率模式则与投保银行的经营风险水平和资产质量相挂钩，也即高风险高费率，低风险低费率。

美联储前副主席唐纳德·科恩告诉记者，单一费率模式的操作难度较小，但容易造成低风险银行对高风险银行的补贴，导致激励扭曲；实施差别费率模式，有助于强化银行的风险约束意识，但操作难度更大。观察人士指出，要实施差别费率模式，首先需要建立起对银行业风险的完善评估机制，实行差别费率模式不妨循序渐进。美国联邦储蓄保险公司也是在1991年之后才将单一费率模式改为差别费率模式。

温彬等专家指出，除了赔付限额设定、保险费率厘定等技术性较强的环节，存款保险基金的功能界定更为重要；在制度设计上，司职中国未来存款保险制度管理的保险基金需要定位好是仅具有“付款箱”功能，还是兼有处置金融风险等职能。

目前，很多设立存款保险制度的国家都是设立一个国家批准的独立机构，来负责保险基金的运作，但各国保险基金的权限不同。匈牙利、荷兰等国的存款保险基金仅具有银行业危机发生后的“付款箱”功能，而以美国联邦储蓄保险公司为代表的一些存款保险基金则具有早期风险处置、消费者保护和救助重组等职能。

专家认为，建立存款保险制度需要关注它与各国现存金融监管机制的契合，毕竟存款保险制度只是一国金融安全网的组成部分，也是“最终贷款人”角色的一个补充。金融稳定委员会指出，金融危机发生后的趋势是更多国家的存款保险基金增加了防范和降低金融风险的职责。此外，完善的法律、透明的会计和信息披露机制、良好的公众教育都对存款保险制度走上正轨大有裨益。

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