景区“三角关系”的正确处理

　　鲍冠龙绘画

　　近日，湖南著名景区“凤凰古城”因实行148元通票而处于舆论的焦点，致使景区门票作为近年来旅游行业挥之不去、愈演愈烈的公共事件，再度成为全社会的关注热点。

　　本来，景区由分散的景点单独收费到实行通票，只是景区经营管理方式的一种技术性调整，不应引起如此轩然大波。此举之所以惹得满城风雨，一是此举侵害了古城内众多常住居民和商户的生活及经营活动的利益，形成了类似行会性质的抵制行为;二是在形式上看起来，是从免费一步攀升到较高价格的门票，操作非常突然，有随意“坐地起价”之嫌;三是此事进一步发酵，促使人们对景区产权结构、利益机制等有了更多“深挖根子”的剖析、猜疑和推断，升温了此事的影响。

　　实际上，类似的情况在我国很多由古村落、古城等社区基础上发展起来的景区都出现过，其中的利益关系，如果套用国际上分析社区旅游惯常使用的“利益相关方”分析模型，涉及景区发展利益的主体主要有三方面：古城常住居民与商户(甲方)，景区主体投资商(乙方)，景区所在地政府(丙方)。作者尝试通过这一经典模型，分析甲乙丙三个利益主体的“三角关系”，看看能不能把其中的道理说得公道一点、清楚一点。

　　甲方：(古城常住居民与商户)

　　古城常住居民与商户是古城的主人和古城景区资源的核心构成，有权发出自身的声音，保护自身的利益;为了自身当前和长远利益，又必须践行有利于景区健康持续发展的作为，维护景区发展的全局。作为社区类型的古城景区，既是由景区内的古建筑等客体构成的，更是由景区范围内的活生生的人构成的。

　　当地政府作为国有资产的代表，在与景区主体投资商协商后，把景点打包实行通票制，这本身似乎无可厚非。但实质上却是复杂问题被过度简单化理解和操作，忘记了“三角关系”中社区居民及中小商户，作为景区内的主体，人及其活动被忽视，而他们正是景区活的文化的承载者。游客到古城旅游，表面上是参观景点，实质是来寻觅古城的风土人情，古城内居民和商户对景区的兴起、培育和发展劳苦功高，在一定意义上，他们才是景区的主人，他们应该有对景区资源管理的发言权。为此，回过头来，面对景区知名度提升、游客数量攀升的可喜局面，不能把景区资源简单地、片面地理解为静态的古民居建筑等客体，认为把这些资源封闭管理、简单地圈起来就可以顺利实现门票收入财源滚滚的理想目标。

　　古城，作为社区型的景区，其核心旅游资源是古城内的人及其生产生活场所和活动的有机整体。古城内的建筑等是不会说话的，但是，古城内的人会说话，如果不听从作为古城主人的居民和商户的意见，达成各方利益都可以接受的机制，借助政府对资源的强制性，确实可以在短期内推出和实行景区通票的新政，但是，从景区可持续发展的目标来看，如果不能及时调整和顾及古城内居民和商户的利益，景区的健康持续发展便失去保障。景区投资商和当地政府期待的可观的门票收入也就无从谈起，到那样一个程度，就是几败俱伤、鸡飞蛋打的最令人遗憾的情况。我国许多社区型景区经历过这类折腾而走了弯路、造成损失的不在少数，值得认真总结和反省。当然，作为古城居民和商户也需要对景区发展的过去和未来有一个理性的认识，理解并相信政府，通过提取门票收入、扩展财力，增强景区资源保护、基础设施建设和公共服务能力，对景区长远发展有不可或缺的作用。同时也要理解并尽力支持景区主体投资商在景区发展初期所发挥的突出作用以及对景区未来发展的引领作用，以自身的实际行动维护好景区来之不易的发展成果，努力营造景区加速升级发展的更优越环境，而自身的利益也必将伴随景区的进一步发展得到保障和扩展。

　　乙方：(景区主体投资商)

　　景区主体投资商是带领景区启动发展和升级的核心生产力。景区主体投资商应当明白，景区发展既要与政府合作，也要融入当地社区，与当地居民和商户长期肝胆相照，同呼吸、共命运，带领景区发展不断迈上新的台阶。

　　在经济欠发达地区，景区开发限于本地的有限财力，在初始阶段多数通常是由当地政府代表国有景区资源利益主体，通过出让景区资源经营权的方式，吸引民营企业投资开发的，因此，景区投资商的主要合作对象为当地政府是必然的选择。

　　一般情况下，景区的市场培育需要一个较长的过程，发展也有很多不确定性，在这个阶段，投资商承担了各方面的风险，从客观上来说，乙方对景区发展功不可没。但是，作为社区型景区的管理者，乙方仅仅靠“搞定”当地政府就可以实现景区长远发展的设想是不现实的，投资商及其团队自身也必须融入当地社区、作为当地商户中的一员去思考景区的发展大计。对涉及景区门票改革这样的问题，乙方必须既要和政府谈妥，也要与大大小小、但是本质上也是景区投资商的各类商户或者其代表谈妥，这样才可以伴随景区的发展继续保障自身的投资利益，同时满足政府的利益，并能顾及古城常住居民和众多中小商户等合作伙伴的利益，在各种利益相关方都能够认可和接受景区新的经营管理机制的共识下，共同推动景区新一轮发展，实现进一步增加景区门票及综合收入的共同目标。相反，如果仅仅与政府达成默契，抛开当地居民及其他中小商户，企图长期把景区作为一颗自己独占的摇钱树、实现“肥水不流外人田”的企业最大化利益目标，这对于社区类型的景区和景区主体投资商来说，往往是不现实的。这方面，明智的企业家都有很好的决策选择和行动。

　　丙方：(景区所在地政府)

　　作为公共关系的构筑和调整者，政府需要以平和的心态，站在公正的立场上，一手牵着强大的投资商，一手拉着貌似弱小的古城居民和中小商户，既要富商、富财政，更要富民。

　　近年来，总结我国众多旅游地发展的实践，旅游学术圈和各地政府有关部门对于旅游业发展基本达成一个朴素的共识，就是发展旅游“富民但不富财政”。也就是说，旅游收入尽管多数是小本经营，但是，却可以直接进入旅游经营者的口袋、实现较短时间内脱贫致富的目标，“开发一个景区、致富一方百姓”的成功案例不胜枚举。

　　由于旅游业的零散性和不成规模，很难像工业项目那样为当地财政带来可观的税收贡献，而作为已经出让景区经营权的景区，景区的主体收入通常为投资商获取，对景区所在地政府财政的贡献微乎其微。随着国家财税制度的改革，地方财政越来越困难，财政不足成为普遍问题。然而，保民生、促发展等压在地方政府身上的担子越来越重，需要花钱的地方越来越多。在这种情况下，作为非税收收入的各类财政支撑来源是各地基层政府渴望的目标，在经济欠发达地区，这类问题尤其突出。具有“印钞机”美誉的热点景区门票，是基层投入较少、相对容易获取的预算外收入，自然成为一些基层政府加强管理、扩充财源的重要渠道。

　　笔者观察到凤凰县去年的财政刚过5亿元，这还是在比前年有了40%增幅基础上达到的，可以想象美丽的古城所在县长期并至今仍然是一个“吃饭财政”为主的贫困县。如果说当地政府确实如一些人所推测的那样，希望通过提取景区通票收入扩大当地政府的财源，作为一个基层政府工作者，笔者对此强烈表示理解、支持，并呼吁减少对这些基层政府扩展财源渠道的无端指责。毕竟，不当家不知道柴米油盐贵，贫困地区的基层政府寻求扩展财源、提升公共支付能力、谋求地方发展，这并不是过错。当然，如果在切割景区门票收入这个在当地不多的“大蛋糕”时，既能想到保障投资商利益，想到富当地财政，也没有忘记富民，或者进一步在确保富民的前提下努力富财政、富投资商，并将蛋糕的大小和切割蛋糕的想法提前公之于众，我想一定可以取得更好的效果，赢得更加和谐的古城景区发展格局并可以不断增强景区可持续发展的合力。在这方面，丽江古城的做法比较高明，不再纠缠于“门票”这个比较敏感的传统提法，而是以古城维护费(80元)的名义收取费用，既为门票正了名，又直观说清了门票收入的用途。所以，把景区门票收入的总量、用途等更多向社会公开，这是让景区各种利益相关方加深理解、沟通和扩展合作的前提。

　　假设是一个知名度很低、收入非常有限的景区，在实施门票改革的过程中不会引起如此的风波和关注。凤凰古城景区是在景区发展了、红火了，门票收入和景区综合收入呈现可喜局面的形势下，涉及景区发展的三个主要利益主体，对景区进一步发展及其成果分享机制的一次新的期盼和制度设计，是涉及如何进一步做大蛋糕和大蛋糕怎么分的问题，是发展过程中的幸福烦恼。因此，看似是一个小地方、小行业的小事情，实际是一个典型的公共管理案例，具有一切公共管理事件的复杂性和尖锐性，需要各利益相关方都奉献自己的智慧、远见和行动。当然，在当前情况下，政府对公共利益的调整处于核心主体地位，相信景区所在地政府能够履行好自身的公共管理职能，把这个事关景区乃至全县长远发展的事情处理好，各界可以对此充满期待。

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