迟福林：改革如何形成合理的利益结构

　　处理好改革与多数人利益，形成合理的利益结构是我国改革开放的重要起点和重要经验。35年前，正是由于改革打破了平均主义的藩篱，才使得改革能够赢得更为广泛的社会支持和形成社会合力。35年后，改革开放走到今天，贫富差距扩大、利益失衡成为全社会关注的焦点问题。今天，能不能解决日益扩大的贫富差距，逐步形成合理的利益结构，决定着全面改革的成败。

　　改革面临利益失衡的突出矛盾

　　利益失衡的深层次因素，主要表现为收入分配改革不到位、市场化改革不到位、政府改革不到位。

　　怎么看“固有利益格局”？可以概括为四点：

　　(1)固化的利益格局基本形成。形象一点说，今天谁是穷人、谁是富人，应当说界限分明。例如，这些年开始出现所谓的“富二代”、“贫二代”等现象。总的趋势是，贫富差距代际传承的特征比较突出，穷人通过社会流动变为富人，要比过去困难得多。

　　(2)贫富差距扩大的趋势。按照今年年初国家统计局公布的基尼系数显示，从2003年到2012年，我国基尼系数始终保持在0.4以上，2012年为0.474。尽管某些方面有所缓和，比如城乡居民的实际收入差距，由2009年的3.3倍降到2012年的3.1倍，但如果考虑到城乡居民享受基本公共服务水平的差距，城乡的实际收入差距会更大。

　　(3)利益失衡的焦点是灰色收入。王小鲁博士最近发布的一份调研报告提出，2012年灰色收入高达6.2万亿元，约占GDP的12%。由于分配不公、权力寻租、资源占有、垄断地位等产生的灰色收入，成为当前经济领域、社会领域中的重要问题，也成为下一步转型改革中的突出问题。

　　(4)尚未形成组织化的利益格局。既得利益是一个客观实际，利益固化也是一个现实问题。但总的看，尚未形成集团化的状态。灰色收入就是一个典型的例子，如果自己觉得收入所得不合理，就会悄悄地隐蔽起来，觉得拿不上台面。这就给改革解决利益失衡留下了巨大的空间。

　　利益失衡的深层次因素何在？这有多方面的因素。总体说，与改革不到位直接相联系。

　　(1)收入分配改革不到位。应当说，这项改革一拖再拖，至今未有实质性破题。深化收入分配制度改革，将成为下一步改革的重头戏。

　　(2)市场化改革不到位。比如，公共资源配置的公开化、市场化不够，由此以公共资源不合理占有拉大贫富差距，并且也难以避免其中的权力寻租现象的出现。

　　(3)政府改革不到位。例如，行政审批制度改革喊了很多年，却没有大的突破，并由此为权力寻租留下空间。

　　解决利益失衡的重大任务

　　打破固化的利益格局，要解决好三件事：能不能实现城乡居民收入倍增、能不能实现中等收入群体倍增、能不能让农民工成为历史。

　　通过改革，打破固化的利益格局，解决利益失衡要做的事很多。从社会层面来看，未来几年解决好以下三件事十分重要。

　　一是能不能实现城乡居民收入倍增？解决利益失衡，首先应当解决城乡居民收入增长的问题，为中低收入群体的收入增长创造一个良好的预期。中共十八大报告提出，到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，全面建成小康社会。

　　(1)城乡居民收入的增速与GDP的增速同步是有可能的。例如，2012年城乡居民实际收入开始跑赢GDP增速。从中长期看，转型改革政策措施出台有利于居民收入占比的增加。

　　(2)经济下行伴随着低端劳动力的结构性短缺。因此，经济下行与低端劳动力工资上涨并行不悖。

　　(3)收入分配改革进程的加快，会形成城乡居民收入增长良好的政策和体制环境。

　　以民富优先破题收入分配改革，是国民收入倍增的重要条件。应当把城乡居民收入倍增的指标具体化：未来10年GDP年均增速在7%左右的条件下，城乡居民实际收入增长年均应不低于7.5%；劳动报酬占GDP比重从40%提高到50%左右；城乡居民收入差距从3.13:1下降到2.8:1以内。应当说，实现这个目标是有可能的。当然，这取决于收入分配改革的实质性破题。

　　二是能不能实现中等收入群体倍增？城乡居民收入倍增不是所有社会群体同步的倍增，而主要是中低收入群体的倍增。就是说，城乡居民收入倍增更重要的是要反映到中等收入群体的倍增上。

　　目前，我国中等收入群体比例大约为23%左右，约为3亿人左右。未来5年—10年，全面协调利益关系的重中之重，是形成中等收入群体为主体的橄榄型社会结构。为此，结合国民收入倍增计划，应尽快出台《中等收入群体倍增国家规划》，明确提出中等收入群体倍增的目标：即每年占比提高2个百分点左右，争取到2020年达到40%；人口规模从3亿扩大到6亿左右。

　　形成6亿的中等收入群体有三大意义：支撑经济年均7%左右的中速增长，奠定“橄榄型”社会结构的重要基础，形成走向共同富裕的大趋势。

　　三是能不能让农民工成为历史？从我国的现实看，未来要增加3亿中等收入群体，需要推进农民工市民化，使部分农民工成为中等收入群体的来源。

　　出路在于人口城镇化的转型与改革。2012年，中国城镇化率为52.57%，实际的人口城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，每年就有可能提高1.5—2个百分点，到2020年，人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平。未来5年，只要以农民工市民化为重点的相关改革能够取得突破，我国城镇化率有望以年均1%—1.2%的速度递增，人口城镇化率有望以年均1.3%—1.5%的速度递增，至2020年新增城镇人口将达4亿左右，成为新增中等收入群体的“后备军”。

　　(1)出台农民工市民化的国家规划。建议在国家城镇化规划中明确提出2020年总体实现农民工市民化的大目标；2年—3年内，初步实现有条件的农民工市民化；3年—5年内，基本解决存量农民工的市民化；到2020年总体实现农民工市民化。

　　(2)明确户籍制度改革的目标与时间表。建议1年—2年内，剥离户籍的福利分配功能,在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3年—5年内，除了个别特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施人口登记制度；5年—8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。也就是说，到2020年，实行城乡二元户籍制度向一元户籍制度的并轨。(3)尽快赋予农民物权化的土地使用权。这是破解农民工市民化难题的重点所在。

　　打破利益固化藩篱的关键

　　利益格局调整，涉及到部门利益、行业利益、地方利益等多方面的既得利益，正因如此，增大了新阶段改革的深刻性、复杂性。

　　面对固化的利益格局，改革需要有“壮士断腕”的魄力。

　　第一，谁来承担改革成本？改革调整利益格局，最现实的问题是改革成本的承担问题。

　　(1)初次分配应当坚持民富优先。初次分配应当在调节国家、企业、居民大分配格局上有所作为。从国富优先转向民富优先，就需要调整国家和企业的关系，要对中小企业减税，把就业问题放在优先位置，并在发展的过程中不断调整劳资关系，创造收入上升的空间。

　　(2)在再分配领域，政府需要通过压缩行政开支，确保到2020年城乡基本公共服务均等化的总体实现。现在一提到基本公共服务，有人说是搞“高福利”。但应当问问，政府的行政支出高还是低？行政支出有无压缩空间？十八大以来中央出台了八项规定，是兴利除弊的重大举措。以此为契机，通过制度化的途径，将过高的“三公经费”降下来，压缩、减少行政成本。

　　(3)以公益性为重点调整优化国有资本配置。国有资本不能等同于私人资本，哪里盈利就往哪里去。应当明确，国有资本提高普遍福利的目标。进入发展新阶段，面对公共产品短缺的突出矛盾，国有资本公益性严重不足。建议1年—2年内，出台新的国有资本布局调整优化方案，推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域；建议3年内划拨20%—30%的上市公司国有股权到社保体系。

　　(4)财税体制改革不能增大中等收入群体负担。比如房产税、遗产税的征收，不能拿中等收入群体“开刀”。改革成本的承担需要国家从改革转型的大局出发，着眼于未来10年的发展大趋势，统筹考虑财政支出结构、转移支付等问题。

　　第二，敢不敢对既得利益动刀子？利益格局调整，涉及到部门利益、行业利益、地方利益等多方面的既得利益，正因如此，增大了新阶段改革的深刻性、复杂性。

　　(1)行政审批制度改革有利于激发市场活力，有利于中小企业发展，有利于扩大就业和增加城乡居民收入，但受制于部门利益。本届政府承诺将行政审批事项减少三分之一，但如果没有在突破部门利益上有大的进展，这个目标就很难实现。

　　(2)以公益性为重点调整优化国有资本布局，有利于提高全民普遍福利。但如果不克服行业利益、垄断利益，改革同样无法进行下去。

　　(3)赋予农民物权化的土地使用权，有望使部分农民和农民工成为中等收入群体，但是这项改革受制于地方利益。土地作为地方的“第二财政”的局面不改变，这项改革缺乏重要条件。

　　第三，能不能实现政府自己改自己？

　　从现实经济生活看，重要的是改变以行政主导资源配置的政府主导型经济增长方式。

　　(1)行政主导资源配置，导致财富向政府、国有企业集中，不可能不导致财富分配格局的失衡。

　　(2)行政主导资源配置，使得整个公共资源配置向中心城市集中，由此导致大中小城镇资源配置严重失衡，进而导致人口城镇化严重滞后。

　　(3)行政主导资源配置，模糊了政商关系，造成权力寻租和体制性腐败。

　　形成合理的利益结构，更有赖于以公共服务为中心的政府转型与改革。改变政府主导型经济增长方式，在更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，是建立公平可持续市场经济体制的重要前提，并且对于利益结构调整意义重大。

关键词：改革,合理,利益结构