公共服务分类采购应强化约束机制

近三年来，天津政府购买公共服务工作全面推开，2014年预算安排达到25亿元，并提出未来三年增幅在15%以上。近日，天津出台文件对公共服务项目进行细化分类，并提出依类采取市场竞争、委托、特许经营等不同方式进行采购。有关人士认为，此举立足地方实际、使政府购买更具操作性，但不同的购买方式也要求地方创新约束机制，保障公共服务质量。

公共服务分类区别采购

记者调研获悉，继今年2月份出台《政府向社会力量购买服务管理办法》，界定政府购买公共服务内容、程序及承接主体资格后，天津市财政局近日又制发《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的 通 知 》(以 下 简 称 “ 《 通知》”)，明确要求政府采购人、采购代理机构按照公共服务项目分类原则，采取不同方式进行采购。

据悉，天津将政府采购公共服务的项目分为三类：一类是为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等；二类是政府部门为履行宏观调控、市场监 管 等 职 能 需 要 向 社 会 购 买 的 服务，如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等；三类是为增强国民福利，政府向社会公众提供的公共服务，包 括 公 共 设 施 管 理 服 务 、 环 境 服务、专业技术服务等以物为对象的公共服务，以及教育、医疗卫生和社 会 服 务 等 以 人 为 对 象 的 公 共 服务。

对公共服务进行分类，目的在于 依 此 区 别 政 府 采 购 方 式 。 《 通知》明确，第一类服务项目中相对通用且具有一定竞争条件的，应当按照政府采购相关规定，采取公开招标、邀请招标或竞争性谈判方式实施采购。第二、三类服务项目中具有较强特殊性、复杂性、不具备竞争条件的，应当探索委托、特许经营、战略合作等新型合同类型。或者采取大额项目拆分，新增项目另授的模式，将服务项目分别授予不同的承担主体，有针对性地培育和发展多元承接主体。

记 者 采 访 了 解 到 ， 根 据 《 通知》确立的采购要求，目前天津市正探索率先将部分教育、卫生、咨询服务和社会保障公共服务事项交予民间组织承担。今明两年，天津将重点在就业服务、基本养老、公共文化、环境保护、人民调解、法律援助、安置帮教、社工服务、公益宣传等领域推行政府购买服务。

天津市财政局总经济师赵家旺说，天津推进政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入市场机制，政府通过合同、委托等方式向社会购买，实现由“养人办事”向“以事定人”转变。

区别采购更符合地方实践

对于天津市分类公共服务、区别 采 购 方 式 的 做 法 ， 有 关 专 家 认为，此举更贴近地方实际、具备可操作性，利于政府购买公共服务工作的加速推广。

一方面，目前多地政府购买公共服务并不具备市场竞争条件。记者在天津、山东、湖南、江苏、广东等多地调研了解到，从地方购买实践情况看，除公文印刷、物业管理、系统维护等一般性服务外，依靠市场竞标完成公共服务购买的项目并不多见，其中承接主体缺乏、市场化程度低是主要原因。

在社会力量承接公共服务的实践方面，广州市走在全国前列。记者调研发现，基于本地在社会组织发展、社工意识兴起等方面的比较优势，广州市大力推进公共服务向社会组织购买。关于如何确保公共服务购买项目质量，广州市更多依托事前约定、事中跟进、事后监管的方式，而非采取市场竞标、优胜劣汰的约束方式，这也从侧面反映了目前各地公共服务的社会承接力量不足、政府购买市场化难以成形的现状。

另一方面，部分公共服务并不适 用 于 市 场 竞 争 承 接 。 有 专 家 认为，法规政策、发展规划、标准制定、专业技术等公共服务，具有较强 的 专 业 性 、 复 杂 性 ， 甚 至 排 他性，政府购买过程中应更加重视服务 质 量 ， 而 非 竞 标 模 式 下 的 性 价比，所以并不适宜竞标承接服务的购买模式。

值得注意的是，多地有关部门反映，国务院提出大力推进政府向社会力量购买公共服务，其主要内容便涉及政策研究、标准制定、新技术应用等方面，也是地方探索购买的难点所在。天津出台文件提出“探索委托、特许经营、战略合作等新型合同类型”，对此具有积极意义。

需强化创新约束机制

尽管提出“探索委托、特许经营、战略合作等新型合同类型”，有 益 于 全 面 推 广 政 府 购 买 公 共 服务，但有关专家认为，新型合同类型 可 能 导 致 公 共 服 务 质 量 缺 乏 保障，并诱发腐败行为，因而其约束机制的创新尤为关键。

清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜称，其调研过程中发现，在委托、特许经营模式下，容易出现一种现象：政府部门工作人员自己或让自己的亲友成立机构，自己购买自己的服务，“这种情况不但达不到预期的改革目的，而且会加剧贪污腐败问题出现。”

专家分析认为，腐败基本上和垄断联系在一起，在委托、特许经营、战略合作等新型合同类型下，如果不能摆正政府与承接服务机构的关系，一些政府部门或许会借助自身的强势地位和资源优势，把服务项目交给自己的关系户，利用行政权力人为造成垄断，借购买公共服务之风赚钱。

为了保障委托、特许经营、战略合作等新型合同类型下的公共服务购买，有关人士对此提出建议：

一是把好“分类关”，限制委托、特许经营等新型合同购买。国家行政学院教授马庆钰建议，应梳理国内外经验，在各类公共服务推向购买之前，由专家讨论论证，是否必须采取委托、特许经营等购买方式。

二是以契约形式约束新型合同购买。清华大学公共管理学院副教授贾西津认为，政府购买公共服务的 核 心 是 建 立 契 约 式 服 务 提 供 模式，而非建立雇佣关系。建议培育以契约为纽带的政社合作模式，以确保作为购买方的政府和作为被购买方的社会力量之间保持独立性，后者独立运作、承担责任，前者依据严谨的契约保障公共服务质量。

三 是 坚 持 公 开 透 明 。 专 家 建议，在政府公共财政预算中增加对购买公共服务的专门预算，并制定严格的项目评估标准与制度；服务购买主体、财政、审计等部门，宜事先设定委托、特许经营的绩效评价标准，明确各种可能情形下的权责分担，并将公共服务委托购买、特许经营的评估结果对社会公开。

关键词：公共服务,分类原则,采购代理,公共财政,约束机制