银行破产制度应重视存款人保护

　　银监会副主席阎庆民日前在“北大经济国富论坛”上表示，银监会正酝酿加快推出银行破产条例。银行破产条例呼之欲出，银行破产问题再次引起热议。

　　出台银行破产条例，意味着国家不再为银行债务兜底，存款人在银行破产时可能得不到全额赔付。事关切身利益，人们热议最多的自然是50万元赔付上限是否合理，以及如何应对的问题，是否不要把鸡蛋放在一个篮子里。而从银行破产整体制度而言，保护存款人利益维护金融稳定是制度设立和运作的首要目标，有关存款人保护的措施，自然不能仅仅涉及或止步于赔付问题。存款人在银行破产中的地位和作用如何，是涉及存款人保护的根本性问题，更值得人们关注。

　　银行凭借吸纳存款运营，存款人对于银行的贡献远胜于股东。银行破产中保护存款人不仅关涉存款人个体，更影响到金融稳定和社会安定。正因为如此，银行破产立法的发展，经历了从对银行与一般企业不加区分，到对银行适用特别规定，再到对存款人进行特别保护的过程。我国即将出台的银行破产条例也不能忽略存款人保护问题，特别是在现有规定严重缺失和现有体制尚未厘清的情形下，这一问题更为重要，以下问题亟待解决。

　　首先，银行破产中存款人众多且分散弱小，无法共同参与破产程序，其利益应当由谁代表？理论上，银行监管部门可以是公共利益的代表者，但现实中我国银行监管部门既有人民银行，又有银监会，在存款保险制度确立后，还会有存款保险机构，谁来代表存款人申请并参与银行破产，这个代表如何确定，决定着银行破产制度是否有利于存款人保护。

　　其次，除了由金融监管部门代表公共利益参与银行破产，存款人个人在银行破产中享有何种自主权利和救济途径？在银行清算前接管、托管和清理时，对问题银行的资产处置，存款人享有哪些权利和私权救济途径，什么机构能够代表分散和弱小的存款人行使私权救济，至今欠缺规定。在进入银行破产阶段，2007年企业破产法第134条第1款规定，国务院金融监管机构可以向人民法院提出金融机构重整或破产清算的申请。但存款人是否享有申请银行破产和重整的权利，并不明确。在破产程序中，存款人个人或团体在破产管理人选择、破产重整与和解中是否应当以及如何发挥作用，这些问题也需要予以考虑。

　　最后，存款赔付不仅是数额问题，还涉及到何种清算原因方能得以赔付的问题。1998年人民银行《防范和处置金融风险暂行办法》、2001年国务院《金融机构撤销条例》、2003年商业银行法和2005年人民银行等四部委发布的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》等有关存款人的保护措施，主要是优先偿付个人储蓄存款，但仅限于司法退出和行政强制关闭情形，对于诸如自愿解散方式下是否能优先偿付个人存款，并没有相应规定。拟出台的银行破产条例对此问题应予涉及。

　　银行破产条例能否充分体现保护存款人的价值取向，最为关键的，或许是条例的起草者能否真正代表广大存款人利益。

关键词：存款,银行破产,债务